Strategi Bibingka: Ringkasan Konseptual

English version here.

Strategi Bibingka merupakan kerangka kerja yang populer di kalangan organisasi masyarakat sipil di Filipina dalam mendorong reformasi dan mempromosikan akuntabilitas negara. Istilah ini berasal dari kata bibingka, sejenis kue beras khas Filipina yang dimasak dengan meletakkan arang yang menyala secara bersamaan di bagian atas dan bawah adonan selama proses pemanggangan. Metafora ini digunakan untuk menggambarkan kondisi di mana reformasi paling mungkin terjadi apabila terdapat dua kekuatan yang bekerja secara simultan, yaitu (1) tekanan berkelanjutan dari masyarakat sipil di tingkat bawah dan (2) aksi dukungan dari reformis negara di tingkat atas. Tekanan dari bawah dihasilkan oleh organisasi masyarakat sipil yang menuntut perubahan kebijakan substantif atau perbaikan dalam implementasi kebijakan yang sudah ada. Sementara itu, aksi dari atas berasal dari pejabat negara yang berupaya meningkatkan kualitas pelayanan publik atau mengurangi inefisiensi tata kelola pemerintahan.

Ketika tuntutan yang kuat dari bawah bertemu dengan keterbukaan dan respons dari atas, interaksi antara aktor negara dan aktor masyarakat dapat terjadi secara produktif dan mendorong agenda reformasi ke depan. Istilah “strategi bibingka”, yang diperkenalkan oleh akademisi sekaligus aktivis Saturnino Borras Jr., merujuk pada langkah-langkah reformasi yang saling menguatkan antara tindakan pemimpin pemerintah dari atas dan mobilisasi radikal oleh gerakan petani otonom dari bawah.

Kerangka ini pertama kali digunakan dalam studi mengenai implementasi reforma agraria di Filipina. Dalam konteks tersebut, Borras menjelaskan bahwa interaksi simbiosis antara kelompok masyarakat otonom dari bawah dan reformis negara yang ditempatkan secara strategis dari atas merupakan strategi yang paling menjanjikan untuk melawan resistensi kuat dari tuan tanah terhadap reformasi agraria (Borras 1998: 125). Kerangka kerja ini juga menyoroti bahwa pelaksanaan reformasi agraria yang sukses melibatkan “interaksi simbiosis antara kelompok masyarakat otonom dari bawah dan reformis negara dari atas” (ibid.: 134). Seperti yang dijelaskan Borras dalam karya terobosannya, The Bibingka Strategy in Land Reform Implementation:

“Hasil dari kebijakan reformasi agraria, menurut kerangka ini, tidak ditentukan semata-mata oleh faktor struktural atau kelembagaan, dan juga tidak hanya oleh tindakan elit negara. Sebaliknya, hasil reformasi sangat dipengaruhi oleh tindakan dan strategi politik yang dijalankan oleh berbagai aktor negara dan masyarakat dalam proses tersebut” (ibid.: 125).

Namun demikian, strategi ini tidak mengasumsikan bahwa kepentingan dan tujuan aktor dari “atas” dan “bawah” sepenuhnya selaras. Justru sebaliknya, pendekatan ini mengakui adanya perbedaan, baik perbedaan potensial maupun yang nyata, antara reformis negara dan gerakan pedesaan otonom. Dengan menggarisbawahi tindakan pemerintah dari atas dan mobilisasi petani dari bawah, strategi bibingka menantang anggapan bahwa petani miskin di daerah pedesaan hanyalah penerima pasif perubahan atau sekadar alat dari kekuatan revolusioner yang menentang reformasi kebijakan. Pendekatan ini mengakui petani sebagai aktor politik otonom yang mampu memobilisasi diri di sekitar klaim hak atas tanah tertentu, sekaligus berkontribusi pada proses demokratisasi yang lebih luas. Strategi ini juga menegaskan bahwa kerja reformasi berlangsung di berbagai tingkat keterlibatan, dengan banyak aktor pro-reformasi yang berinteraksi pada setiap tingkat tersebut. Seperti yang dikemukakan oleh Borras:

“Aliansi antara reformis negara dan kelompok masyarakat reformis otonom dapat, di bawah kondisi tertentu, mengatasi hambatan, melampaui batas, dan memanfaatkan peluang untuk memungkinkan reformasi tanah redistributif terjadi. Aliansi ini tercapai di berbagai tingkatan politik, tetapi dengan cara yang sangat bervariasi dan tidak merata, secara geografis, melintasi jenis tanaman dan tipe pertanian, melintasi komponen kebijakan reformasi tanah, dan seiring waktu” (2007: 11–12).

Strategi bibingka mengadopsi gagasan sandwich strategy yang diperkenalkan oleh Jonathan Fox, yaitu pendekatan yang menggabungkan tekanan dari atas dan dari bawah untuk menghadapi kekuatan yang menolak akuntabilitas. Meskipun istilah ini bukan terjemahan langsung, penggunaan istilah bibingka strategy memiliki keunggulan tersendiri karena memungkinkan masyarakat Filipina memahami konsep tersebut secara cepat dan intuitif. Istilah sandwich coalition mungkin relatif mudah dipahami secara konseptual, tetapi terdengar asing dan terasa jauh bagi konteks lokal. Sebaliknya, ketika orang Filipina mendengar istilah strategi bibingka, respons yang muncul hampir otomatis, disertai gambaran mental apoy sa taas at apoy sa baba (api di atas dan api di bawah).

Fox pertama kali menggunakan istilah sandwich strategy dalam studinya mengenai Program Toko Petani, sebuah inisiatif nasional pemerintah federal Meksiko yang dimulai pada tahun 1980 “untuk menghadapi krisis ganda produksi rendah dan kelaparan luas” (1992: 1). Program ini dirancang untuk menyediakan bahan pangan pokok bersubsidi bagi ribuan desa berpenghasilan rendah. Implementasinya melibatkan pembentukan toko-toko yang dikelola oleh komunitas, yang bertugas mendistribusikan biji-bijian bersubsidi kepada masyarakat miskin di pedesaan. Untuk menjalankan program tersebut, pemerintah nasional mengerahkan ratusan pengorganisir komunitas ke desa-desa pedesaan guna membentuk komite pengelolaan toko desa. Komite-komite ini kemudian dihimpun dalam Dewan Pangan Komunitas, yang memiliki mandat untuk mengawasi distribusi pangan di tingkat regional. Baik komite desa maupun Dewan Pangan Komunitas secara rutin mengadakan pertemuan yang dihadiri oleh penduduk ejido (desa).

Pada awalnya, pertemuan-pertemuan ini hanya membahas isu-isu yang berkaitan langsung dengan program. Namun, seiring waktu, karena berhasil mengumpulkan seluruh komunitas, forum-forum tersebut berkembang menjadi ruang diskusi yang lebih luas. Penduduk desa mulai menggunakan pertemuan ini untuk membahas berbagai persoalan lain, menyuarakan aspirasi mereka, serta secara terbuka mengkritik pejabat pemerintah tertentu. Struktur kelembagaan di pedesaan ini kemudian tumbuh menjadi sumber kekuasaan alternatif, terutama ketika pedagang dan elit lokal berupaya mengambil alih program tersebut. Dalam pengamatannya, Fox mencatat bahwa “setelah negara menciptakan jalur akses institusional, petani yang terorganisir tidak hanya menduduki ruang tersebut tetapi juga berusaha memperluasnya” (ibid.: 203).

Dengan keberadaan reformis negara yang ditempatkan secara strategis di posisi-posisi kunci birokrasi, serta gerakan petani yang aktif dan terorganisir di tingkat akar rumput, Program Toko Petani di Meksiko berhasil mendistribusikan biji-bijian bersubsidi sekaligus melindungi inisiatif tersebut dari intervensi kepentingan-kepentingan yang sudah mapan. Dari pengalaman ini, Fox menyimpulkan bahwa strategi sandwich muncul ketika terdapat “tekanan yang saling menguatkan dari atas dan bawah” (1992: 208). Situasi ini melibatkan “aliansi objektif antara reformis wirausaha dan gerakan sosial otonom (yang) dapat menyeimbangkan kekuasaan elit otoriter yang sudah mapan dan mungkin menjelaskan dinamika reformasi pedesaan di berbagai sistem politik” (ibid.: 8).

Seiring waktu, strategi bibingka menjadi semakin berpengaruh hingga istilah ini digunakan baik sebagai pendekatan analitis maupun sebagai kerangka kerja untuk tindakan. Bagi para praktisi, strategi bibingka dipandang sebagai alat yang efektif untuk merebut kembali kekuasaan dari elit pemilik tanah demi kepentingan petani miskin. Sementara itu, kalangan akademisi melihatnya sebagai pendekatan analitis untuk menjelaskan relasi dan dinamika antara berbagai aktor reformasi, baik dari masyarakat sipil maupun dari negara (Isaac et al. 2017). Penggunaan istilah strategi bibingka bahkan menjadi begitu arus utama hingga dikaitkan dengan pendekatan reformasi pemerintahan mantan Presiden Fidel Ramos.

Namun, keberhasilan tersebut juga membawa konsekuensi. Seiring dengan semakin meluasnya penggunaan istilah ini, maknanya justru mengalami pengenceran. Pada sekitar tahun 2000, berbagai bentuk keterlibatan kolaboratif antara pemerintah dan LSM mulai dilabeli sebagai penerapan strategi bibingka. Salah satu pendekatan yang sering disebut dalam konteks ini adalah keterlibatan konstruktif, yang didefinisikan sebagai “pembentukan hubungan matang antara dua pihak yang secara alami berlawanan—yaitu, warga atau kelompok warga di satu sisi, dan pemerintah di sisi lain—yang diikat oleh realitas bersama” (Jaringan Terkait untuk Akuntabilitas Sosial di Asia Timur dan Pasifik). Para pendukung pendekatan ini berargumen bahwa keterlibatan konstruktif mengandung unsur-unsur strategi bibingka karena menekankan kerja bersama antara reformis negara dan masyarakat sipil untuk mencapai tujuan yang sama. Namun, dalam praktiknya, pendekatan ini menghilangkan penekanan pada organisasi massa yang otonom, politik tekanan, dan aksi protes. Sebaliknya, sebagian besar bentuk keterlibatan tersebut berpusat pada atau berakar pada agenda pemerintah, bukan pada kepentingan dan isu yang diangkat oleh warga. Kondisi ini secara argumentatif membatasi capaian strategi tersebut, karena membuatnya hanya cocok untuk agenda-agenda yang tidak mengancam dan bersifat menenangkan, sementara reformasi yang lebih kontroversial dan membutuhkan perubahan radikal justru ditinggalkan.

Diterjemahkan dari bahasa Inggris oleh Arief Rahadian.