El significado político del monitoreo en contextos de espacio cívico restringido
Author(s): Joy Aceron
Date: 12 de marzo 2024
Country: Filipinas
Language(s): Español
El monitoreo ciudadano como herramienta para fortalecer la rendición pública de cuentas se ha vuelto popular a nivel global en los últimos años. En Filipinas, donde se han registrado varias iniciativas exitosas de monitoreo ciudadano, la experiencia práctica ha demostrado que el contexto político es un factor clave que influye tanto en la forma en que se lleva a cabo el monitoreo como en su alcance. Cuando el contexto político se vuelve desfavorable, ¿cuáles son las implicaciones para la práctica y las características del monitoreo ciudadano? ¿Y qué nos dice sobre lo que necesitan las redes de monitoreo ciudadano para seguir adoptando enfoques estratégicos de rendición de cuentas desde el terreno?
G-Watch: una forma diferente de hacer monitoreo
Convencionalmente, el monitoreo se concibe como un proceso técnico: se trata de recopilar datos e información sobre la implementación u operación de una política, proyecto o servicio con el fin de analizar o evaluar su desempeño. Puede realizarse internamente por la entidad ejecutora o por terceros independientes.
G-Watch es un movimiento ciudadano que aboga por la rendición de cuentas en Filipinas y que monitorea los servicios públicos como parte de su objetivo más amplio de fortalecer la democracia. Fundado en el año 2000 como un programa universitario, G-Watch se transformó 17 años después en un movimiento ciudadano que realiza actividades de monitoreo, acción e investigación en torno a la transparencia, la participación y la rendición de cuentas en todo el país.
El monitoreo de G-Watch, especialmente en sus primeros años, ha incorporado todos los elementos de la noción convencional. El equipo de G-Watch verifica el cumplimiento de los estándares en la prestación de servicios en salud, educación, protección social y otros sectores, a través de la observación directa y la retroalimentación a diversos actores. Cuando G-Watch habla de estándares, se refiere a aquello que deben cumplir los responsables —ya sean leyes, directrices, planes o metas.
Los puntos observables de monitoreo que se derivan de estos estándares constituyen la base de una herramienta de monitoreo que se utiliza para recopilar información. En este proceso, G-Watch se coordina con oficinas y funcionarios gubernamentales. Tras el análisis de los datos, los equipos de monitoreo formulan recomendaciones dirigidas al Gobierno y realizan acciones de incidencia y diálogo para impulsar su implementación (ver figura).
Las herramientas para verificar el cumplimiento de estándares que utilizan las personas que realizan el monitoreo son un componente central de las iniciativas de rendición de cuentas de G-Watch. Estas herramientas suelen consistir en preguntas cerradas de “sí” o “no” sobre el grado de cumplimiento o encuestas dirigidas a distintos actores sobre su experiencia al acceder a un servicio o participar en una política.
Más allá de la noción convencional —y en contraste con el monitoreo externo por parte de terceros—, el enfoque de G-Watch compromete deliberadamente a actores locales estratégicos, incluidas comunidades y personas beneficiarias de los proyectos o usuarias de los servicios. Además, no se limita a presentar hallazgos o analizar el desempeño, sino que propone y promueve soluciones.
Desde siempre, el monitoreo de los servicios públicos ha enfrentado fuertes desafíos técnicos y de transparencia en la intersección entre el Estado y la sociedad. Con el tiempo, el monitoreo de G-Watch se ha convertido en mucho más que un proceso meramente técnico enfocándose en la investigación-acción centrada en escalar procesos de rendición de cuentas y empoderamiento ciudadano. Al transformarse en un movimiento ciudadano por la rendición de cuentas, y en un contexto de creciente limitación al espacio cívico, han surgido nuevos desafíos y riesgos que han dotado al monitoreo de un significado político más complejo. Lo anterior generado un énfasis mucho mayor en la organización ciudadana convirtiéndose en el eje central del trabajo de monitoreo de G-Watch.
En contextos políticos adversos, las personas que realizan monitoreo ciudadano enfrentan obstáculos y resistencias, con dificultades constantes a cada paso. Afortunadamente, en el caso del trabajo reciente de G-Watch en torno al derecho a la salud, el hecho de superar los desafíos también ha servido para fortalecer la cohesión y el empoderamiento.
Los desafíos cotidianos del monitoreo
En Filipinas, cuestionar a quienes ocupan los niveles más altos de la sociedad (en términos de edad, estatus socioeconómico o posición política) no suele ser bien visto. Este aspecto conservador de la cultura representa una corriente subyacente que desanima los esfuerzos de rendición de cuentas.
Por lo tanto, se puede afirmar que las garantías legales que permiten la acción ciudadana en materia de rendición de cuentas buscan superar o transformar esta norma cultural. Cuando el Gobierno declara que apoya y promueve la participación, esto se convierte en un punto de apoyo para que reformistas y personas defensoras de derechos puedan hacer valer las disposiciones legales, a pesar de las restricciones culturales vigentes.
G-Watch intenta abordar estos desafíos culturales al enmarcar la rendición de cuentas como un esfuerzo conjunto entre la ciudadanía y el Gobierno. Este enfoque logra que la impugnación que automáticamente conlleva el desafiar normas culturales se torne en algo positivo y colaborativo capaz de avanzar objetivos comunes. Lograr esto, sin comprometer la independencia de la sociedad civil, es una fórmula compleja que requiere de un entorno político-legal favorable.
Generalmente, hay tres desafíos principales que enfrentan las personas ciudadanas al interactuar con el Gobierno durante el monitoreo: funcionarios gubernamentales que no colaboran; procesos que siguen siendo inaccesibles debido a vacíos legales; e información inaccesible, inexacta, incompleta o inútil.
El acceso a la información pública, a los procesos y a los funcionarios involucrados en una política o servicio determinado es crucial para que G-Watch pueda llevar a cabo el monitoreo, ya que se necesita cierta información pública en cada etapa del trabajo con el Gobierno. Por ejemplo, si G-Watch no puede obtener información sobre cuándo se realizará un proceso de licitación de contratos públicos, nadie podrá asistir en calidad de observador, y G-Watch no podrá monitorear la licitación. O si una persona que realiza monitoreo en G-Watch puede ingresar a las escuelas, pero la administración no facilita los currículos ni los informes de desempeño, será difícil evaluar cómo la escuela implementa su plan de continuidad del aprendizaje. O si una persona monitora de G-Watch puede acceder a los informes del Departamento de Salud o de las unidades de salud comunitarias, pero la información está incompleta, es imprecisa o inútil, el análisis del desempeño de la unidad de salud estará lleno de vacíos.
En un entorno político-legal favorable, acceder a la información pública, a los procesos y a los funcionarios no es tan difícil. Es más probable que las y los funcionarios cumplan, y que la ciudadanía cuenta con mecanismos para hacer pública la información recopilada y analizada, como documentos de política pública o mandatos del liderazgo político. Este ha sido en gran medida el caso en algunos territorios donde G-Watch ha trabajado durante más de una década, y donde los núcleos locales incluyen a múltiples actores, incluso del Gobierno. Pero inclusive en esos contextos, acceder a información precisa y útil puede ser problemático debido a la débil cultura de derecho a la información en la gobernanza filipina. Parte de la información esencial para el monitoreo —como la asignación presupuestal por localidad— debe provenir del Gobierno nacional; si no está disponible, el trabajo de rendición de cuentas en el territorio se ve limitado, aun cuando el contexto local sea favorable.
Las experiencias de los voluntarios que realizan monitoreo en Samahan ng Nagkakaisang Pamilyang Pantawid (SNPP), en el marco de la iniciativa PRO-Health de G-Watch, ilustran la dinámica y variedad de estos desafíos prácticos del monitoreo. SNPP es una asociación nacional de beneficiarios del programa de transferencias monetarias condicionadas Pantawid Pamilyang Pilipino, dirigido a las personas más pobres del país.
PRO-Health es una iniciativa que adopta un enfoque estratégico hacia la prestación de servicios de salud pública, aprendiendo con, de y para quienes están en la primera línea de la rendición de cuentas. Monitorea tres programas: salud reproductiva, los Primeros 1000 Días y servicios de salud mental. Doce líderes de SNPP forman parte del grupo de 292 personas voluntarias que hacen monitoreo en PRO-Health, seleccionadas y capacitadas por G-Watch para realizar monitoreo en 13 localidades del país.
Voluntarias de SNPP que realizan monitoreo entrevistan a usuarias de servicios de salud
Al visitar las unidades de salud, las y los voluntarios del SNPP se enfrentaron a diversos desafíos, como lograr que el personal de salud accediera a ser entrevistado o que las parteras les permitieran observar el funcionamiento de las unidades de salud. Novi, una lideresa del SNPP que participa como voluntaria en PRO-Health en Cebú, recordó lo agotador que fue tener que regresar una y otra vez a las oficinas del Gobierno local y a las unidades de salud para solicitar documentos y coordinar entrevistas. Otras personas líderes del SNPP en Samar, Mandaue y Lapulapu compartieron experiencias similares.
En otras zonas, los Gobiernos locales fueron relativamente receptivos. En Alangalang, Catbalogan y Tacloban, las cartas enviadas a funcionarios locales lograron que se respaldara a los y las voluntarios que realizan monitoreo para visitar las unidades de salud, aunque no sin antes tener que reenviar cartas y hacer varios seguimientos.
En Paranas, Wermay, lideresa del SNPP, junto con su equipo, logró incluso reunirse con el propio alcalde, luego de enviar una carta de PRO-Health para presentar la iniciativa y solicitar una reunión. El alcalde consideró prometedora la iniciativa y expresó su apoyo. Sin embargo, incluso con ese respaldo, también enfrentaron dificultades para monitorear las unidades de salud.
Según la experiencia previa de G-Watch, el gran desafío es encontrar estrategias y tácticas que animen, impulsen o incluso obliguen a los funcionarios públicos a actuar favorablemente frente a los resultados del monitoreo y emprender las reformas necesarias.
Contar con aliados dentro del Gobierno; mostrar capacidad de convocatoria; usar la evidencia de forma efectiva y demostrar experticia; brindar asistencia técnica; comunicarse y coordinarse eficazmente con las autoridades; así como compartir buenas prácticas o incentivar que los funcionarios actúen como servidores ejemplares, con la posibilidad de ser reconocidos y celebrados públicamente, son algunas de las estrategias que G-Watch ha utilizado en el pasado para generar respuestas favorables por parte del Gobierno.
Al momento de redacción, el monitoreo de PRO-Health continúa en marcha. Se anticipa que surgirán desafíos cuando se solicite a los responsables que respondan a los hallazgos y las recomendaciones del monitoreo. Las anteriores estrategias para lograr respuestas gubernamentales efectivas, así como lo que se requiere para comprometer al Gobierno en un contexto de espacio cívico restringido, serán temas clave de reflexión en las próximas fases del trabajo de monitoreo e incidencia de PRO-Health.
Crecientes riesgos ante la disputa por el derecho a la participación
Los tres desafíos principales mencionados se han vuelto casi una constante en muchas localidades de Filipinas, y el cierre del espacio cívico los agrava aún más. Ahora, no solo los funcionarios no colaboran, sino que algunos muestran actitudes abiertamente hostiles. No solo los procesos son inaccesibles, sino que hay autoridades que activamente le impiden a las y los ciudadanos que monitorean, la entrada a los espacios oficiales. No solo la información es inexacta, incompleta o inútil, sino que cuesta más trabajo obtenerla.
Ante el deterioro del espacio cívico, la acción ciudadana por la rendición de cuentas conlleva riesgos cada vez mayores y más graves. En un contexto donde el Gobierno no apoya ni facilita la participación de la sociedad civil, sino que la restringe, el simple hecho de participar—sobre todo para exigir rendición de cuentas—puede ser visto como disruptivo o radical. Cuando el liderazgo político es represivo y niega incluso los derechos humanos básicos, amenazando la libertad de expresión, el derecho de reunión y el estado de derecho, involucrarse en esfuerzos por la rendición de cuentas automáticamente implica riesgos de seguridad para las y los ciudadanos. Ya no se trata solo de mejorar servicios y políticas públicas: también se está luchando por derechos fundamentales. Esto eleva de manera drástica los riesgos y amenazas en lo que, en contextos político-legales más favorables, sería una acción ciudadana constructiva.
Estos riesgos cada vez mayores requieren nuevas y diversas capacidades por parte de las y los ciudadanos que realizan monitoreo y de las organizaciones de la sociedad civil que los apoyan. Incluso en contextos favorables, ya existen dificultades para fortalecer la capacidad necesaria en la sociedad civil. Ante el aumento de demandas de comunidades o socios, o la apertura de nuevas oportunidades, las organizaciones ciudadanas deben contar con mayor capacidad para poder responder a las demandas y aprovechar los nuevos espacios. Por otro lado, si aumentan los desafíos, las organizaciones ciudadanas deben contar con una capacidad mayor y distinta para superarlos. ¿Tienen las organizaciones de la sociedad civil suficiente personal, conocimiento técnico y recursos para llevar a cabo el monitoreo y afrontar los desafíos cada vez más numerosos y persistentes? ¿Cómo se puede construir esa capacidad en contextos tan difíciles?
Superar desafíos y riesgos como proceso de empoderamiento
Frente a los esfuerzos por superar los riesgos y desafíos que impone un espacio cívico restringido, habilitar a la ciudadanía para hacer monitoreo y proponer soluciones se convierte en un proceso laborioso de empoderamiento. Exige más, toma más tiempo y requiere más recursos, además de pasos aparentemente interminables, incluyendo ajustes constantes para mantener vivos los derechos y procesos democráticos más fundamentales, con las y los ciudadanos en el centro.
En PRO-Health, realizar el monitoreo en un espacio cívico restringido se ha convertido en un proceso de organización y construcción de alianzas. En un contexto político poco favorable, reclutar y formar a las y los monitores, así como llevar a cabo el monitoreo, puede considerarse una forma de aprendizaje cívico. Ampliar las redes de monitoreo ha sido clave para construir un poder colectivo de contrapeso. Las actividades de monitoreo se basan en un enfoque de conocer y reclamar los propios derechos, con una intención colectiva de mejorar la gobernanza. Esto es muy diferente al enfoque convencional del monitoreo de terceros que se centra únicamente en la recolección de datos.
El monitoreo de G-Watch en un espacio cívico que se reduce ha adquirido características propias de una lucha política:
- Reclutar y organizar a las y los monitores ya no se trata de simplemente compartir información. Ahora implica convencer a las personas de que no tengan miedo, recordarles sus derechos e inspirarlas con ejemplos.
- La capacitación no solo se refiere a desarrollar habilidades técnicas de ciudadanos que realizan monitoreo. También incluye equiparlos con conocimientos sobre conceptos básicos, fundamentos legales y principios filosóficos de la transparencia, la participación y la rendición de cuentas. Implica desarrollar la capacidad de adaptarse y responder ante desafíos.
- El monitoreo ahora también considera el bienestar y la seguridad, por ejemplo, brindando orientaciones sobre cómo manejar situaciones con funcionarios hostiles. Las sesiones de inducción incluyen temas de seguridad y protección para las y los ciudadanos que realizan monitoreo.
La lideresa Wermay del SNPP afirmó que el monitoreo es una herramienta de empoderamiento y una forma de defender cómo deben prestarse los servicios públicos. En un intercambio de experiencias, cuando se preguntó a las y los líderes del SNPP si podían continuar monitoreando a pesar de los desafíos, ninguno dudó. “¡Kakayanin!” [¡Podemos hacerlo!], respondieron. “Basta sama-sama sa PRO-Health [Desde que estemos juntos en PRO-Health]”.
El monitoreo de PRO-Health se ha convertido en una plataforma para las y los líderes del SNPP y el resto de las y los voluntarios, quienes siguen adelante contra todo pronóstico para marcar la diferencia.
Ciudadanos y ciudadanas que realizan monitoreo en un seminario de orientación de G-Watch sobre monitoreo de presupuestos de salud, febrero de 2024
Todas las imágenes crédito de G-Watch
SOBRE ACCOUNTABILITY KEYWORDS
Los términos clave en el campo de la rendición de cuentas suelen significar cosas diferentes para distintos actores, en diversos contextos y en diferentes idiomas. Este proyecto explora “qué cuenta” como rendición de cuentas, analizando el significado y uso tanto de términos clave en rendición de cuentas ampliamente utilizados como de otros en proceso de adopción. La iniciativa se basa en el diálogo con múltiples académicos y profesionales de todo el mundo. El proyecto incluye un extenso documento de trabajo sobre rendición de cuentas, así como más de 30 artículos por invitación que reflexionan sobre el significado y uso de palabras clave relevantes en sus propios contextos e idiomas.
Si deseas compartir un artículo sobre una palabra clave que te interese, envíanos una propuesta a arc@american.edu.
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