¿Vigilancia sin control? Las veedurías ciudadanas en Colombia y Ecuador

El término veeduría proviene del verbo ver u observar, por lo que en algunas regiones de América Latina se asocia a actividades de monitoreo sobre la gestión de los asuntos públicos. Aunque hacer veeduría es una forma de vigilancia ciudadana, en países como Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Honduras, Guatemala, Ecuador o Panamá, estas actividades suelen asociarse al concepto de control social, equivalente al término en inglés social accountability. 

El desarrollo, alcance e implicaciones de las veedurías no son homogéneos en los países donde dicha figura es reconocida por el Estado; por ejemplo, en República Dominicana se conforman con la invitación del ejecutivo, mientras que en Perú y Paraguay no tienen una regulación específica. En Colombia y Ecuador las veedurías ciudadanas son un derecho de participación abierto a toda la ciudadanía (con excepciones para dirigentes de partidos o autoridades políticas), con un marco normativo que las faculta con una amplia capacidad de vigilar distintos procesos y actores involucrados en la gestión de lo público. En estos dos países las veedurías ciudadanas son registradas ante el Estado; sus integrantes suelen participar en actividades de capacitación; delimitan sus objetivos de trabajo; intercambian información con autoridades, funcionarios públicos y otros actores; analizan las observaciones producidas; elaboran conclusiones; además de realizar evaluaciones, sugerencias y denuncias, a las que se les da seguimiento.

Las veedurías ciudadanas en Colombia

En Colombia el término apareció en 1989 en el marco del Plan Nacional de Rehabilitación, una iniciativa gubernamental que buscaba la integración económica, social y política de las comunidades y estratos más pobres de la sociedad, localizados en áreas con débil presencia del Estado. Con este plan se crearon las Veedurías Populares como un mecanismo mixto de fiscalización (con la participación de beneficiarios de las políticas, autoridades locales y representantes de sectores como la iglesia y partidos políticos). Después de sancionada la Constitución de 1991, los derechos de vigilancia de la ciudadanía se ampliaron a los sectores de salud, educación, medio ambiente, cultura, servicios públicos, contratación estatal, entre otros. En la Ley de Participación de 1994 se reconoció el derecho de la ciudadanía a la formación de veedurías y en el año 2003 fueron reguladas por la Ley 850, aunque para ese entonces ya se registraban decenas de agrupaciones de veeduría en distintas partes del país, lo que da cuenta de que la locución popular rebasa al estatus normativo.

Posterior a la aprobación de esta Ley, en Colombia han surgido avances normativos que le dan a la ciudadanía en general los mismos derechos que la Ley 850 les otorga a las veedurías ciudadanas. No obstante, esta modalidad de control social sigue siendo la más conocida por la ciudadanía. Esto porque, según la Veeduría Tumaco Despierta, son considerados un interlocutor válido que debe ser escuchado (para mayor información sobre la experiencia de Tumaco Despierta y sobre las oportunidades y desafíos de las veedurías ciudadanas ver: “El control social en Colombia: un balance sobre las veedurías ciudadanas”).

De acuerdo con datos oficiales del Registro Único Empresarial y Social (RUES), hasta marzo de 2022 se han registrado 7.424 veedurías ciudadanas en el país (no necesariamente aun activas o en funcionamiento). No obstante, esta cifra representa un subregistro, dado que no todas las veedurías ciudadanas registradas formalmente son notificadas e ingresadas al sistema de información. Aunque existe la percepción de que estas actividades de control se limitan a fiscalizar obras públicas locales, también ejercen vigilancia sobre sectores como la salud (principalmente a la prestación del servicio y de atención), así como de manera incremental al sector medio ambiental, sobre todo, en temas relacionados con licenciamientos ambientales y cambios en el uso del suelo.

Las veedurías ciudadanas en Ecuador

En Ecuador, la figura de veeduría ciudadana apareció en el año 2001 como resultado de un proceso de difusión institucional que tomó como referente a la experiencia colombiana. Primero fueron implementadas como una política de prevención a través de la Comisión Cívica de Control de la Corrupción, y a partir después del proceso constituyente del 2008 se convirtieron en un derecho, posteriormente detallado en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana del 2010 y regulado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS).

De manera similar a Colombia, las veedurías deben solicitar su inscripción y formalización ante el CPCCS. De acuerdo con la normativa de este país, quienes participan en una veeduría deben recibir capacitación, validar un cronograma de trabajo y entregar un informe final. Por su parte, el CPCCS está obligado a atender las conclusiones de las veedurías, socializarlas, y de ser el caso, iniciar procesos de investigación y emitir recomendaciones hacia otras autoridades.

Desde 2001 y hasta el 2019 existen registros de poco más de mil veedurías acumuladas en todas las provincias continentales de este país, aunque en ocasiones se trata de ejercicios inconclusos administrativamente. A nivel nacional este mecanismo de participación ha sido objeto de polémica; pese a ello, las actividades de control se han diseminado sobre distintas áreas de responsabilidad de los gobiernos locales, con un incremento constante entre los años 2012 y 2016, aunque posteriormente los indicadores se han mostrado inestables, en correlación con episodios de conflicto en el organismo estatal encargado de su estímulo.

Las consecuencias de las veedurías

Aunque las veedurías ciudadanas suelen enmarcarse en el concepto de control social, existe poca claridad sobre su capacidad para activar procesos de rendición de cuentas. A manera de ilustración, hemos encontrado que, si bien algunas personas asocian veeduría con control y suelen lamentarse por la falta de capacidad para lograr sus objetivos, también son conscientes de que ello responde a facultades que exceden las actividades de una veeduría. Igualmente, es preciso indagar sobre la capacidad de estas actividades para incidir en las decisiones públicas, pues no existen estudios suficientes que den cuenta sobre cómo contribuyen verdaderamente a mejorar la gestión gubernamental.

Son por estas razones que es importante llevar a cabo investigaciones que contribuyan a identificar el impacto real que tienen estos ejercicios y las condiciones en las que se enmarcan, lo que incluye su aporte preventivo. Igualmente, es clave identificar cuáles son los factores que conllevan a que las veedurías ciudadanas logren contener, prevenir o disuadir hechos de corrupción y mejorar la eficiencia estatal en el diseño e implementación de políticas públicas.

English version: Monitoring without Control? Citizen Oversight Committees in Colombia and Ecuador