Esta Accountability Note presenta una evaluación de la participación social y las instituciones participativas en Brasil durante el tercer mandato del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2023–2026), considerando el legado de desmantelamiento que dejó el gobierno anterior del presidente Jair Bolsonaro (2019–2023).

Brasil desarrolló un régimen de control social denso y diversificado a través de la institucionalización de la participación a lo largo de las décadas de 1990 y 2000. Los regímenes de control social son configuraciones de relaciones entre actores, estructuras organizativas, normas y recursos que se institucionalizan en patrones recurrentes para ejercer control social sobre los actores y funciones del Estado. En el discurso internacional, el país fue considerado como un gran laboratorio para la innovación participativa y las posibilidades de su institucionalización.

A pesar de la percepción generalizada de que los esfuerzos de «deconstrucción» del gobierno de Bolsonaro habían llevado al fracaso del modelo participativo, muchas instituciones participativas han demostrado ser resilientes. Por eso, la experiencia brasileña ofrece algunas lecciones sobre la vulnerabilidad y la resiliencia de las instituciones participativas en circunstancias hostiles.

Hacia el final del tercer mandato de Lula, una combinación de tres patrones caracteriza lo que ha pasado con las instituciones participativas: reactivación, innovación y elusión.

• La reactivación restableció las instituciones participativas existentes, con sus fortalezas y limitaciones ya conocidas.
• La innovación impulsó significativa e creativamente la participación más allá de las experiencias pasadas desarrolladas durante los Gobiernos federales del Partido de los Trabajadores.
• La elusión se produjo cuando el gobierno evitó estratégicamente avanzar en sus compromisos iniciales de reconstruir la participación social para evitar el daño político.

El análisis detallado de estas tendencias, y de cómo se combinan, muestra la importancia de los costos políticos para un gobierno que opera en una situación en la que la mayoría en el Congreso se oponía a sus políticas participativas. El gobierno de Lula prefirió reservar estratégicamente el apoyo del poder legislativo —que le suponía un costo político— no para la participación social, sino para proyectos prioritarios como la reforma fiscal.

De este análisis se desprenden dos lecciones clave.

Primero, las instituciones participativas se muestran más resistentes ante gobiernos hostiles cuando están firmemente institucionalizadas y cuando mantienen vínculos sólidos con las comunidades de políticas públicas, incluidos los actores de la sociedad civil.

Segundo, los regímenes de control social generan efectos estructurantes a largo plazo que definen tanto las posibilidades de progreso como los límites de la innovación participativa. El desarrollo gradual, basado en los cimientos de un régimen consolidado, ofrece ventajas considerables. Sin embargo, a diferencia de la reactivación, la innovación no puede apoyarse en marcos institucionales ya establecidos. Cuando un gobierno que busca impulsar una innovación a gran escala carece de amplias mayorías legislativas, los costos se vuelven prohibitivos y la elusión surge como una respuesta estratégica.

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