Share this:

El control social en Colombia: Un balance sobre las veedurías ciudadanas

Date: enero 2022
Author(s): Mariana Cepeda Villarreal
Publication type: Working Paper
Published by: Accountability Research Center and Justicia Racial

En Colombia existen diferentes modalidades institucionales para hacer control social dentro de las cuales se encuentran las veedurías ciudadanas, reglamentadas a través de la Ley 805 de 2003. Si bien las veedurías ciudadanas son un mecanismo de participación ampliamente conocido, y pese a haber sido reglamentado hace casi dos décadas, existe poca información sobre las dinámicas de su funcionamiento, impactos alcanzados, y factores que llevan a su éxito. Este documento analiza los límites y potencialidades de las veedurías ciudadanas en Colombia como modalidad o mecanismo de control social, a partir de la revisión del marco institucional que promueve su desarrollo y formalización en el país. Para ilustrar estas dinámicas, también se presenta la experiencia de la Veeduría Tumaco Despierta, iniciativa ciudadana de control social formalmente constituida, cuyo objeto es hacer seguimiento a la implementación del proyecto de agua y saneamiento básico bajo el crédito IBRD 86490 (PID 156239) del Banco Mundial. Se resumen a continuación los principales hallazgos de este estudio:

  1. Las veedurías en Colombia abarcan tanto instancias formales como informales y cada proceso tiene distintas fortalezas y limitantes. Los recientes avances normativos en materia de participación ciudadana y control social en el país plantean el interrogante de si la conformación formal de una veeduría ciudadana se constituye como el mecanismo más efectivo de acción cívica para ejercer control social a la gestión del Estado, frente a otras modalidades de control social. Instrumentos claves para el ejercicio de control social en Colombia como son el derecho de petición, las acciones legales antes Jueces de la República, las audiencias públicas, la posibilidad de realizar denuncias a autoridades competentes, entre otros, no son de uso exclusivo de las veedurías ciudadanas, sino que cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos puede utilizarlos independientemente de su nivel de organización. Es por esta razón que es útil precisar el valor agregado que ofrecen las veedurías al utilizar estos recursos, y cómo éstas pueden o podrían aumentar su impacto frente a las demás modalidades de control social disponibles.
  2. Pese al existente vacío de información sobre el desempeño de las veedurías ciudadanas en Colombia, a través de la inscripción pública de veedurías en el Registro Único Empresarial y Social (RUES) y datos oficiales, se pueden identificar algunas tendencias.                                            
    1. El número de veedurías ciudadanas registradas en el país ha crecido en los últimos años. No obstante, no existen evaluaciones (al menos no públicas) sobre el impacto de ninguna de las dimensiones de las veedurías ciudadanas y cómo esta labor se traduce en mejores y mayores logros para estos ejercicios de control social.
    2. Existe poca evidencia sobre el rol que ejercen las veedurías formales en el ejercicio de la denuncia y el control. De acuerdo con los registros de la Contraloría General de la República (CGR), son muy pocas las denuncias fiscales que realizan las veedurías ciudadanas en el país. Del primero de enero de 2015 al 12 de noviembre de 2020, se radicaron ante la CGR 130,358 denuncias por la ciudadanía de las cuales solo 402 (0.31%) fueron realizadas por veedurías ciudadanas. Estos datos ponen en duda el nivel de percepción ciudadana sobre veedurías ciudadanas registradas como el camino indicado para el ejercicio de control social en casos donde se socava la confianza pública.
    3. Es necesario evaluar el papel preventivo que logran ejercer las veedurías ciudadanas y cómo éstas consiguen mejorar y logran disminuir los riesgos de corrupción e ineficiencia del uso de los recursos públicos. Así mismo, si bien existe poca evidencia sobre el rol que ejercen las veedurías ciudadanas en el ejercicio de denuncia y el control, el vacío sobre su labor preventiva es mayor y más difícil de precisar. No obstante, es necesario ahondar en el análisis sobre si los bajos niveles de denuncia se deben a una labor más preventiva que reactiva por parte de las veedurías ciudadanas.
    4. Pese a que su mandato oficial les permite a las veedurías ciudadanas llevar a cabo un rol de vigilancia ciudadana y monitoreo más amplio de programas o políticas públicas estatales, hay una percepción generalizada de que las veedurías suelen limitarse a fiscalizar obras públicas locales. Si esta percepción resulta cierta, la falta de veedurías más sistémicas e integrales indica una oportunidad perdida para el ejercicio de control social.

 

Aspectos de la formalización de las veedurías que potencian el ejercicio de control social a partir del análisis de la Veeduría Tumaco Despierta:

  1. A nivel municipal, el registro formal de las veedurías ciudadanas facilita que las entidades del Estado tengan conocimiento de su existencia y potencialmente sean tenidas en cuenta en el proceso de toma de decisiones. Lo vemos por ejemplo con el caso de Tumaco Despierta, en donde los ciudadanos que hacen parte de esta iniciativa, previamente a su formalización, no tenían conocimiento sobre el proyecto de agua y saneamiento básico que se estaba implementando en su municipio. Esta iniciativa ciudadana al registrarse formalmente, es convocada a los diferentes espacios de socialización de las entidades a cargo de liderar e implementar el Proyecto en Tumaco, en los que anteriormente no habían sido considerados.En el caso Tumaco, líderes sociales concluyeron que para tener una mejor respuesta por parte del gobierno frente a su iniciativa de control social era necesario constituirse formalmente como veeduría ciudadana. Estar registrado formalmente podría eventualmente generar varios beneficios tales como: un contacto más directo con los organismos de control para la atención y canalización de sus requerimientos; mayor y mejor respuesta por parte de entidades del Estado a sus solicitudes y; que sirven como un puente entre las necesidades de la comunidad y las entidades públicas.
  2. Las Personerías Municipales como parte del Ministerio Público, encargadas de guardar y promover los derechos humanos, la protección del interés público, la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas y el control administrativo en el municipio, se constituyen como un potencial aliado clave para las veedurías ciudadanas. Dentro de las funciones específicas con las que cuentan las Personerías Municipales, está la de llevar un registro de todas las veedurías inscritas formalmente en su despacho y subirlas al Registro Único Empresarial y Social-RUES. Así mismo, son ellas quienes deben “promover la creación y funcionamiento de las veedurías ciudadanas y comunitarias” (artículo 178 de la Ley 136 de 1994) y les informan a entidades a cargo de implementar proyectos o políticas específicas sobre su existencia con el fin de que éstas sean convocadas a espacios participativos de socialización y de rendición de cuentas.
  3. Al estar formalmente constituidas, las veedurías ciudadanas se encuentran más cerca a los organismos del estado claves para la protección (tales como la Defensoría del Pueblo, Ministerio del Interior y Procuraduría General de la Nación-entidades de la Red Institucional de Apoyo a las Veedurías) y podrían ser beneficiarias de un acompañamiento que a su vez podría facilitar un espacio para que la ciudadanía exprese los riesgos a los que se expone. Lo anterior teniendo en cuenta que en Colombia el riesgo de seguridad para individuos u organizaciones que ejercen control social es alto.

 

Aspectos de la formalización de las veedurías que limitan el ejercicio de control social:

 

Respecto a la formalización de las veedurías, se podría argumentar que la Ley de Veedurías (Ley 850 del 2003) le genera a la ciudadanía trámites y deberes para el ejercicio de control social, lo cual podría estar desincentivando esfuerzos cívicos autónomos. Algunos de estos trámites y deberes son: inscripción ante la Cámaras de Comercio o Personería Municipal y; definir su reglamento propio; informar a las autoridades sobre su financiación y procedencia de recursos. Así mismo, esta norma establece que las veedurías ciudadanas que se constituyan con personería jurídica serán objeto de control y vigilancia por parte de las gobernaciones y/o alcaldías de la misma manera que lo son las demás organizaciones sociales en el país, lo cual otorga a estas entidades un poder de veto sobre el ejercicio de control social. De hecho, la Corporación Transparencia por Colombia, reconocida organización de la sociedad civil y capítulo nacional de Transparencia Internacional, en el 2000 planteó que una Ley que reglamenta el ejercicio de control social en Colombia podría ahogar iniciativas ciudadanas y comunitarias de control social por los trámites que implica registrarse formalmente.

En materia de desafíos para fortalecer a las veedurías ciudadanas y otras modalidades de participación ciudadana (formales o informales) en Colombia que ejercen control social, es preciso resaltar la necesidad de fortalecer a las entidades del Estado en su respuesta a las voces autónomas ciudadanas. Adicionalmente, es necesario que las entidades divulguen más proactivamente información oficial pertinente, así como los mecanismos claves para los ejercicios de control social por parte de la ciudadanía. Lo anterior teniendo en cuenta que este estudio encuentra muy poca evidencia que las veedurías ciudadanas logran en efecto activar los mecanismos y canales oficiales de rendición de cuentas. De igual manera, los esfuerzos Estatales deberán centrarse en prevenir y atender adecuadamente los riesgos de seguridad y posibles represalias que se deriven del ejercicio de control social en el país. Para resumir, el impacto potencial del ejercicio de control social depende en gran medida de la capacidad del estado para responder a la voz ciudadana.

Mariana Cepeda Villarreal es politóloga de la Universidad de los Andes de Colombia y recibió una maestría en Desarrollo Internacional de la Escuela de Servicio Internacional (SIS) de American University. Desde el 2017 se desempeña como investigadora para el Accountability Research Center. Ha trabajado en organizaciones no gubernamentales y para el Gobierno de Colombia en la formulación y seguimiento de políticas públicas de transparencia y lucha contra la corrupción. Está interesada en temas relacionados con la transparencia y el control social, la gestión pública, la construcción de paz y los derechos de comunidades étnicas.