Ouvidorias públicas no Brasil: do controle contábil-financeiro ao controle social

English version: Public ouvidorias in Brazil: From Accounting to Multifaceted Accountability

A palavra ouvidoria é um neologismo, uma nova palavra formada a partir do verbo ouvir. Ouvidorias públicas são agências estatais encarregadas de ouvir os cidadãos e traduzir e intermediar seus desejos, ansiedades e reclamações para os formuladores e implementadores de políticas públicas. Ouvidorias, que são comumente traduzidas para o inglês ou espanhol como Ombudsman, são subdivisões de órgãos públicos responsáveis ​​por intermediar a comunicação cidadão-estado. Idealmente, as ouvidorias são responsáveis ​​por capturar as queixas individuais dos cidadãos, analisando-as e transformando-as em matéria-prima para a elaboração ou reformulação de políticas públicas. As ouvidorias visam, portanto, fornecer aos cidadãos um canal institucional que lhes permita interagir individualmente com os formuladores de políticas em um nível micro, permitindo, assim, a participação cívica de forma mais ampla, sistemática e frequente do que se essa participação fosse limitada às eleições. Apesar de representar a ideia de uma abordagem democrática e de baixo para cima do controle, o papel das ouvidorias no sistema de accountability do Brasil permanece limitado devido à sua dependência frente à instituição a que pertencem e à falta de “dentes” para fazer cumprir suas recomendações. Ouvidorias visam aumentar a porosidade do Estado às demandas públicas; no entanto, elas ainda não têm poder real para cumprir tal promessa e, portanto, correm o risco de serem capturados por funcionários públicos meramente interessados ​​em criar uma fachada de legitimidade para suas ações.

Apesar de representar a ideia de uma abordagem democrática e de baixo para cima do controle, o papel das ouvidorias no sistema de accountability do Brasil permanece limitado devido à sua dependência frente à instituição a que pertencem e à falta de “dentes” para fazer cumprir suas recomendações. Ouvidorias visam aumentar a porosidade do Estado às demandas públicas; no entanto, elas ainda não têm poder real para cumprir tal promessa e, portanto, correm o risco de serem capturados por funcionários públicos meramente interessados ​​em criar uma fachada de legitimidade para suas ações.

As ouvidorias se espalharam por instituições brasileiras nas últimas décadas. A Constituição democrática do Brasil de 1988 não as mencionou expressamente, mas possui uma regra que estabelece que a legislação deve regular a participação do cidadão na administração pública, especialmente por meio da regulação de reclamações relativas à prestação de serviços públicos (art. 37, §3º, Constituição Brasileira). Com base nesse dispositivo constitucional, órgãos estatais de todos os níveis começaram a criar estratégias destinadas a cumprir essa promessa constitucional, e as ouvidorias tornaram-se talvez o elemento central dessa promessa.

No entanto, durantes as décadas de 1990 e 2000 os órgãos estatais criaram e desenvolveram ouvidorias de maneira altamente descentralizada, sem uma legislação nacional uniforme para conduzir o processo. Dito de outra forma, os milhares de órgãos públicos no Brasil (se contabilizarmos os órgãos federais, estaduais e municipais) desenvolveram suas próprias estratégias, em sua maioria descoordenadas, para aumentar a participação social na formulação de políticas públicas. O resultado disso foi que as ouvidorias variam amplamente em termos de estrutura e efetivididade dependendo do órgão público em que estão localizadas. O governo executivo federal sozinho é composto por mais de 300 agências, cada uma com sua ouvidoria; cada um dos 26 estados e 5.500 municípios brasileiros contém sua própria gama de órgãos públicos e ouvidorias correspondentes. A ouvidoria do Sistema Único de Saúde (SUS), por exemplo, possui uma grande infraestrutura e recebe e atende milhares de manifestações de cidadãos por dia. Isso contrasta com as agências menores que raramente interagem com o público e, portanto, têm ouvidorias compostas por apenas um ou dois funcionários públicos, sem estrutura, recursos ou poder reais. Mais importante ainda, as ouvidorias interagem principalmente com os chefes de suas próprias agências, e não tanto com outras ouvidorias ou outras agências.

Esse cenário de descoordenação começou a mudar com a aprovação da Lei de Acesso à Informação, em 2011 (Lei nº 12.527 / 2011). Pela primeira vez, a todos os órgãos públicos de todos os níveis de governo foi atribuída uma função comum: quando solicitados, eles deveriam conceder acesso, em até 30 dias, a informações públicas sob sua posse. Os órgãos públicos que já possuiam ouvidorias atribuiram a elas o papel de coordenar e implementar esse novo direito. Pela primeira vez, as instituições brasileiras (especialmente dentro do governo federal) começaram a desenvolver uma estratégia mais coordenada para interagir com os cidadãos. A criação, em 2012, de um portal eletrónico unificado (E-Sic) para o tratamento de pedidos de acesso à informação, aliada ao estabelecimento legal de um procedimento unificado de resposta aos pedidos de informação, foi um marco importante neste esforço de coordenação. Isso permitiu aos ouvidoriais “falarem a mesma língua”, pelo menos no sentido de seguirem os mesmos procedimentos para responder a pedidos de informação pública.

Este processo de coordenação e centralização das informações foi conduzido pela Ouvidoria-Geral da União (OGU), uma subdivisão da Controladoria-Geral da União (CGU) cuja principal responsabilidade era promover estratégias centralizadas de aumento da participação social na elaboração e implementação de ouvidorias públicas. A Ouvidoria-Geral da União passou a administrar o portal eletrônico E-Sic após a Lei de Acesso à Informação de Informação tornar sua adoção obrigatória para todos os órgãos do governo federal. Isso permitiu que a Ouvidoria-Geral da União centralizasse informações sobre as atividades das ouvidorias em todo o poder Executivo federal

Após a implementação da Lei de Acesso à Informação, a OGU começou a ampliar informalmente o alcance de sua autoridade institucional. O seu objetivo era centralizar as informações sobre todas as atividades das ouvidorias – não apenas o acesso à informação. Em 2014 a OGU criou um segundo portal eletrônico, que espelhava o E-Sic, mas recebia diferentes tipos de solicitações dos cidadãos: reclamações, denúncias e elogios. Este segundo sistema foi denominado E-ouv –  sistema eletrônico de ouvidorias, e foi fundido com o antigo E-Sic em 2019. [1]

Junto com esse poder informal de coordenar e centralizar informações sobre todas as ouvidorias do poder Executivo federal, a OGU apoiou ativamente propostas de legislação que formalizariam e fortaleceriam seu poder. Após decisão do Supremo Tribunal Federal em 2013, que ordenou que o governo federal aprovasse legislação para regulamentar o artigo 37, §3º da Constituição,[2] os órgãos federais começaram a elaborar uma nova lei, que seria aprovada em 2017 e se chamaria “Lei de Proteção ao Usuário de Serviços Públicos”(Lei nº 13.460 / 17).[3] Este foi a primeira lei que regulamentaria expressamente as ouvidoriais. A lei não definiu o que é uma unidade de ouvidoria, mas delineou seus objetivos: (i) promover a participação do cidadão na administração pública; (ii) monitorar a prestação de serviços no setor público; (iii) propor melhorias nos serviços públicos; (iv) auxiliar os órgãos públicos na identificação de irregularidades na prestação de serviços públicos; (v) propor iniciativas administrativas voltadas à defesa dos usuários do serviço público; (vi) receber, analisar e dar ciência aos poderes públicos sobre qualquer tipo de reclamação cidadã recebida por meio de seus canais; (vii) promover a conciliação e mediação em conflitos entre cidadãos e órgãos públicos (art. 13, Lei nº 13.460 / 2017). A lei também estabeleceu que, para atingir tais objetivos, as ouvidorias deveriam, no mínimo, receber reativamente as queixas dos cidadãos e coletar proativamente dados sobre a satisfação (ou insatisfação) dos cidadãos com o desempenho do governo, bem como elaborar um relatório anual de serviço no qual incorporaria todas as informações coletadas sobre a implantação do serviço público (art. 14, Lei nº 13.460 / 2017).

O fortalecimento contínuo das ouvidorias públicas no Brasil pode ser interpretado como uma tentativa honesta de órgãos públicos e legisladores de promover mais inclusão e participação na prestação de serviços. Do ponto de vista teórico, as ouvidorias são inovadoras por representarem uma forma de accountability de baixo para cima, isto é, uma forma de controle que os cidadãos exercem sobre a máquina estatal. Isso representa uma transição da ideia estreita de controle financeiro-contábil, focada apenas nas auditorias financeiras, para uma ideia mais ampla e multifacetada de controle, que  inclui a participação cidadã e está mais alinhada aos pressupostos de um regime democrático. As ouvidorias têm se constituído inegavelmente como instituições de controle: apesar de não realizarem auditorias financeiras, orçamentárias ou contábeis tradicionais, realizam o chamado “controle social”, que se consolidou no vocabulário e na prática administrativa brasileiros. O controle social ou supervisão social incorpora uma face genuinamente democrática do controle, ou seja, uma tentativa de incorporar uma concepção de controle que vai além da eficiência econômica ou administrativa. No entanto, as ouvidorias enfrentam alguns desafios importantes, e parece improvável que possam superá-los no futuro próximo.

Um primeiro grande desafio é a complexidade do Estado administrativo do Brasil. Só o governo federal oferece mais de 4.000 serviços diferentes [4] –  nesse cenário, comunicar o público sobre seus direitos, sobre como acessá-los e sobre como monitorar sua qualidade é um grande desafio. As ouvidorias são destinadas a preencher as lacunas entre o que os cidadãos desejam e o que os governos fazem, mas isso é mais fácil falar do que fazer. Além disso, a segmentação da prestação de serviços significa que as agências federais, estaduais e locais ainda compartilham responsabilidades em áreas importantes, como saúde e educação, e identificar e diferenciar responsabilidades e lacunas não é uma tarefa simples. As ouvidorias avançaram em direção a uma maior integração na esfera federal, mas a comunicação entre os diferentes níveis de governo permanece escassa. O federalismo pode ser um importante mecanismo de compartilhamento de poder, mas em um país com enormes desigualdades econômicas e de poder, ele também pode representar desafios específicos para o alcance de políticas públicas.

Um segundo grande desafio é a ouvidoria fazer cumprir as suas sugestões de melhoria de serviços públicos. As ouvidorias foram criadas para reunir a percepção pública sobre as políticas públicas e transformá-las em insumos de políticas públicas, mas, como subdivisões dentro da estrutura de poder de suas respectivas instituições, as ouvidorias podem apenas fazer sugestões ou recomendações, e não emitir ordens ou decisões. As ouvidorias estão inseridas em uma estrutura de poder que é mais ampla do que elas e pode ser mais poderosa do que a boa vontade dos servidores que pretendem tornar a administração pública mais inclusiva. Dito de outra forma, as ouvidorias auxiliam os funcionários públicos a melhorar as políticas públicas com base em informações e comentários coletados de pessoas que realmente precisam e usam os serviços públicos; no entanto, eles não têm nenhum mecanismo para forçá-los a realizar qualquer ação. As ouvidorias não representam os cidadãos judicialmente e não possuem autoridade independente perante seus respectivos órgãos públicos – e essas são as principais diferenças entre elas e os tradicionais Ombudsman existentes em outros países latino-americanos.

Portanto, na melhor das hipóteses, as ouvidorias desempenham o papel de defensoras ou tradutoras dos sentimentos e desejos dos cidadãos para os formuladores de políticas. No pior dos cenários, entretanto, as ouvidorias podem se tornar instituições de fachada, um espaço capturado que permite que os formuladores de políticas se promovam como sensíveis à opinião pública, ao mesmo tempo que mantêm controle total do processo de tradução e divulgação dessas opiniões. Em outras palavras, a avaliação da percepção do cidadão (que é o principal papel das ouvidorias) pode ser distorcida como forma de legitimar certas políticas ou agentes públicos.[5]