La rendición de cuentas desde arriba versus la democracia: El caso de la Procuraduría General de la Nación de Colombia

Author(s): Charles H. Roberts
Date: 1 de marzo de 2021
Country: Colombia
Language(s): español

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English version: Top-down Accountability vs. Electoral Democracy: The Case of Colombia’s Inspector General

Los contenidos de la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos plantean que los derechos políticos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia [1] se vieron afectados como consecuencia de una sanción disciplinaria de destitución emitida por un órgano de control encargado de velar por la protección de los derechos humanos. Este artículo se elaboró en el primer trimestre de 2020, previo a la decisión emitida por la Corte IDH en el caso Petro Urrego, con las siguientes reflexiones:

De las diversas instituciones colombianas que supervisan la conducta de los servidores públicos [2], ninguna tiene ni las raíces históricas ni las amplias facultades de la Procuraduría General de la Nación (en adelante, PGN, o Procuraduría). Es a Simón Bolívar, líder de los movimientos de independencia de América del Sur, que se le atribuye la idea de dicha institución, que él consideró necesaria para controlar la corrupción de los funcionarios públicos.[3] Su misión principal es disciplinaria, investigar la conducta de todos los servidores públicos e imponer sanciones cuando se determina que ha habido una violación del código disciplinario. Las sanciones incluyen la amonestación, la multa, la suspensión o destitución del cargo, y la inhabilidad para ocupar un cargo público.

En las últimas dos décadas, este órgano de control ha sido especialmente activo, al utilizar sus facultades para expulsar a numerosos funcionarios de elección popular del cargo por fallas administrativas que no implican necesariamente delito penal alguno y sin el debido proceso: el Procurador General investiga los posibles delitos “disciplinarios”, determina si hay responsabilidad y decide imponer una sanción. El ejercicio de esta facultad en relación con los funcionarios de elección popular sugiere que esta forma particular de rendición de cuentas desde arriba puede estar en conflicto con los derechos políticos inherentes a la forma democrática de gobierno que Colombia se ha comprometido a defender al ratificar varios tratados internacionales de derechos humanos.

Según la Constitución de Colombia de 1886, que estuvo vigente hasta mediados de 1991, el Procurador General era designado por el Presidente de la República.[4] De acuerdo con la Constitución de 1991, el Senado elige al Procurador General de una terna compuesta por sendos candidatos presentados por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado.[5]

En la década de los 80, la PGN desempeñó un papel importante al abordar los problemas de corrupción y violación a los derechos humanos en algunos casos de alto perfil. Dos momentos emblemáticos en este sentido incluyen, en primer lugar, el informe de 1983 sobre el escuadrón de la muerte Muerte a Secuestradores (MAS), que incluyó a terratenientes, narcotraficantes y oficiales militares. El informe nombró a 163 personas, 59 de ellas miembros de las fuerzas armadas colombianas. El segundo caso, y a raíz del incidente de noviembre de 1985 en el que el M19 se tomó el Palacio de Justicia en el corazón del centro de Bogotá, la PGN elaboró un informe sobre la respuesta de las fuerzas de seguridad del gobierno colombiano, señalando posibles violaciones al derecho internacional humanitario y posibles desapariciones forzadas durante el operativo en que sus fuerzas recuperaron el control del complejo judicial. Este informe abrió nuevos caminos simplemente al plantear estos temas como áreas de preocupación. A fines de la década de los años 80, a medida que aumentaban las desapariciones forzadas y las ejecuciones extrajudiciales, el presidente Virgilio Barco buscó que la PGN desempeñara un papel más preponderante en la lucha contra los abusos de los derechos humanos.[6]

El uso por parte de la PGN de su facultad de destituir a alcaldes y gobernadores no estuvo en tensión directa con la gobernabilidad democrática hasta hace relativamente poco, porque fueron nombrados “desde arriba” por el Presidente. Los alcaldes fueron elegidos por primera vez en 1988 y los gobernadores en 1992, como parte de la implementación de la Constitución de 1991. Esta carta política le otorga a la PGN autoridad sobre todos los funcionarios públicos e incluye aquellos elegidos popularmente. [7] Por lo tanto, alcaldes, gobernadores, legisladores nacionales y regionales, y miembros de concejos municipales han sido inhabilitados para ocupar cualquier cargo público durante muchos años cuando el Procurador General determina que ha habido una violación disciplinaria. La capacidad de la PGN de revocar las decisiones de los votantes es distintiva porque no está sujeta a revisión política o judicial, no necesariamente se basa en condenas penales y no ofrece más que recursos administrativos a los funcionarios de elección popular que consideran que han sido destituidos injustamente.

La capacidad de la PGN de revocar las decisiones de los votantes es distintiva porque no está sujeta a revisión política o judicial, no necesariamente se basa en condenas penales y no ofrece más que recursos administrativos a los funcionarios de elección popular que consideran que han sido destituidos injustamente.

En la década de los 90, la PGN centró su accionar en investigar y sancionar casos relacionados con el creciente poder de los carteles de la droga, una continua crisis de derechos humanos y la corrupción de la política clientelista tradicional. En la década de los años 2000, la participación de los líderes paramilitares en la política electoral introdujo otra categoría de ilícitos al ámbito de la PGN. De hecho, durante el mandato del Procurador General Edgardo Maya (2004-2008), 460 funcionarios de elección popular fueron destituidos: 1 senador, 2 representantes a la Cámara, 428 alcaldes y 29 gobernadores.[8]

El sucesor de Maya, Alejandro Ordóñez, siguió destituyendo a un número importante de funcionarios de elección popular. Según su propio despacho entre enero de 2009 y julio de 2014, destituyó a 20 miembros del Congreso (senadores y representantes), 308 alcaldes, 37 gobernadores y 149 miembros de concejos municipales.[9] Ordóñez fue objeto de un escrutinio minucioso por utilizar su posición para favorecer a sus aliados políticos y castigar a sus adversarios.[10]

La ola de destituciones de alcaldes llegó a ser tema de debate nacional cuando el 9 de diciembre de 2013, el Procurador Ordóñez anunció que estaba iniciando el proceso para destituir al alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, por administrar mal una crisis pública de eliminación de basura un año antes. Al destituirlo, también lo inhabilitó para ejercer cargos públicos durante 15 años, lo cual efectivamente habría puesto fin a su carrera política. Petro cuestionó la acción del Procurador General ante el sistema interamericano. Solicitó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que emitiera medidas cautelares [11] para proteger sus derechos políticos –que alegó estaban a punto de ser violados– en virtud de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de la cual Colombia es parte. La Convención establece el derecho a “ser elegidos en elecciones periódicas auténticas”, que pueden regularse sobre la base de “condena, por juez competente, en proceso penal”, [12] pero no por un organismo no judicial en un procedimiento disciplinario. La CIDH adoptó las medidas solicitadas y le manifestó al gobierno que suspendiera de inmediato los efectos de la decisión de destituir al alcalde y de limitar aún más sus derechos políticos.[13] Debido a que el derecho colombiano difiere del derecho internacional en tales asuntos,[14] cinco semanas después de ser destituido, Petro fue reincorporado como alcalde de Bogotá.[15]

Si bien el Consejo de Estado emitió un fallo final en el caso de Petro en 2017 que señala la decisión de la CIDH sobre los derechos políticos[16], el Procurador General Fernando Carrillo[17] continuó destituyendo e inhabilitando a los funcionarios públicos de elección popular incluso en ausencia de una condena penal.[18]

Tras el anuncio de que Petro sería destituido de su cargo a fines de 2013, hubo una ronda de debate público en Colombia sobre el alcance y las facultades de la PGN. Las propuestas van desde abolirla por completo, como una institución redundante que amenaza la democracia y los derechos humanos (particularmente en relación con los funcionarios de elección popular),[19] hasta limitar el alcance de sus facultades y su tamaño; y adoptar un proceso meritocrático y menos político para nombrar al Procurador General.[20]  Por ejemplo: “La inhabilidad para desempeñar funciones públicas, en casos extremos (que el Código Disciplinario llama faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima), es una facultad estatal que se debe preservar, pero tal como está regulada actualmente es contraria a la Convención Americana de Derechos Humanos…. Una solución sería que, cuando el procurador considere que se dan las condiciones para imponer semejante sanción, denuncie el caso ante el respectivo juez, y se le dé un trámite especial a esa denuncia.”[21]

Teniendo en cuenta la actual coyuntura, la sentencia en el caso Petro se constituye como una oportunidad para que Colombia adapte el ordenamiento interno de manera que los funcionarios de elección popular continúen en sus cargos hasta finalizar sus mandatos siempre y cuando no sean condenados por un juez penal. De esta manera, Colombia podrá contar con unas reglas del juego en el que una mayor rendición de cuentas no ponga en riesgo la democracia. Urge que el control disciplinario no se constituya como un mecanismo para expulsar de sus cargos a los funcionarios de elección popular en un contexto en el que los controles y contrapesos democráticos puedan verse debilitados por la cercanía de los jefes de los organismos de control con el gobierno de turno.[22]

El autor agradece a Gustavo Gallón y a Rodrigo Uprimny por compartir sus reflexiones sobre el tema; al profesor Jonathan Fox, director de ARC, por el impulso; y a Mariana Cepeda, quien colabora con ARC desde Bogotá, por sus conceptos y por revisar la versión en español.

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Referencias / Notas

[1] https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_406_esp.pdf

[2] Otras incluyen la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación.

[3] Entrevistas con Gustavo Gallón, director, Comisión Colombiana de Juristas, diciembre 2013 y abril 2020.

[4] “La PGN jugó un gran papel durante la Constitución de 1886, cuando no había Fiscalía ni Defensoría del Pueblo y era entonces necesario que existiera un funcionario de enorme respetabilidad, que protegiera los derechos humanos, vigilara la conducta de los servidores públicos e hiciera contrapeso al poder presidencial.” Véase: Uprimny, R. (27 de febrero de 2012). ¿Sobra la Procuraduría? El Espectador. Recuperado de: https://www.elespectador.com/opinion/sobra-la-procuraduria-columna-329128

[5] Según el Artículo 276 de la Constitución Política de 1991 de Colombia , el Consejo de Estado es el tribunal administrativo de última instancia.

[6] Se encuentra una descripción de este acontecimiento en: Comisión Colombiana de Juristas y Centro de Memoria Histórica. (2013). Desafiando la Intransigencia. Recuperado de: https://www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/desafiando_la_intransigencia.pdf

[7] Constitución Política de Colombia. Artículo 277(6).

[8] RCN Radio. (11 de diciembre de 2013). Procuraduría destituyó en 10 años a 791 funcionarios elegidos por voto popular”. Recuperado de: https://www.rcnradio.com/colombia/en-diez-anos-la-procuraduria-ha-destituido-791-funcionarios-elegidos-por-voto-106044

[9] Procuraduría General de la Nación [PGN_COL]. (14 de julio de 2020).# 20 congresistas, 37 gobernadores, 149 concejales y 308 alcaldes destituidos en administración del procurador Alejandro Ordóñez (2009-2014). Recuperado de: https://twitter.com/PGN_COL/status/488685766332399616. Véase también:  https://www.rcnradio.com/colombia/en-diez-anos-la-procuraduria-ha-destituido-791-funcionarios-elegidos-por-voto-106044, https://www.eluniversal.com.co/politica/procuraduria-ha-suspendido-302-alcaldes-y-29-gobernadores-en-ano-y-medio-32195-AQEU111302 y http://www.eje21.com.co/2016/09/los-sancionados-por-el-procurador-alejandro-ordonez/

[10] Por ejemplo: “El procurador no ocultó sus sesgos, condenó a personas que pensaban distinto a él, absolvió –sin ningún escrúpulo- a personas cercanas a él incursas en delitos relacionados con paramilitares. Y todo ese manejo de favores, nombramientos, aparte de sus intervenciones abiertamente ideológicas en plaza pública a partir de su cargo, deberían ser objeto de investigación.” En: Gallón, G. (2016). La Gestión del Procurador Ordoñez fue Indecente/Entrevistado por Semana.com. Recuperado de:   https://www.semana.com/nacion/articulo/gustavo-gallon-habla-sobre-gestion-del-destituido-procurador-alejandro-ordonez/492859

[11] Los mecanismos internacionales para la defensa de los derechos humanos que conocen peticiones y casos individuales en general han adoptado medidas interinas por las cuales se hace un llamado a los estados para que adopten medidas para proteger a la persona o las personas en cuestión frente a situaciones graves y urgentes que presentan el riesgo de un daño irreparable. Ante la CIDH se conocen como “medidas cautelares” y se rigen de acuerdo con el artículo 25 de su Reglamento.

[12] Constitución Política de Colombia. Artículo 23(2).

[13] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2014). Resolución 5/2014.  Recuperado de: https://www.oas.org/en/iachr/decisions/pdf/2014/MC374-13-En.pdf. Posteriormente la Comisión adoptó un informe de fondo a favor de Petro y el caso fue remitido a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que realizó una audiencia para conocer los alegatos orales el 6 de febrero del 2020.

[14] Constitución Política de Colombia. Artículo 93.

[15] La segunda elección de Ordóñez como Procurador General fue anulada por el Consejo de Estado, el más alto tribunal de derecho administrativo de Colombia, porque varios familiares cercanos de miembros de la Corte Suprema (que postuló a Ordóñez para su segundo mandato) y del Senado (que luego lo eligió) habían sido nombrados para puestos de alto nivel dentro de la PGN, sin embargo, esos miembros no se recusaron en los votos respectivos. Por lo tanto, Ordóñez fue destituido del cargo en septiembre de 2016, cuatro meses antes del final de su segundo mandato.

[16] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (2017). Sanción de destitución a servidor elegido popularmente.  Recuperado de:  https://www.procuraduria.gov.co/relatoria/media/file/flas_juridico/1892_CE-Rad-2014-00360-00%20GUSTAVO%20PETRO.pdf

[17] Es interesante señalar que Carrillo mismo fue inhabilitado por vida por un Procurador General anterior por hechos relacionados con la fuga de Pablo Escobar de la cárcel en 1992; en ese momento Carrillo era el Ministro de Justicia. Sin embargo, esta inhabilidad fue anulada por el Procurador General Maya en los años 2000. Véase: Guillén, G. (2 de febrero de 2017). Corrupción Endogámica. Revista Semana. Recuperado de: https://www.semana.com/opinion/articulo/gonzalo-guillen-que-paso-con-la-condena-sobre-el-procurador-fernando-carrillo/514133, y Rugeles, G. (19 de octubre de 2016). La Catedral de Pablo Escobar: el lunar en la vida de Fernando Carrillo. Las 2 Orillas. Recuperado de: https://www.las2orillas.co/la-catedral-de-pablo-escobar-el-lunar-en-la-vida-de-fernando-carrillo/

[18] Alcaldes no pueden ser destituidos. (Junio 14 de 2018). Hoy Diario del Magdalena. Recuperado de: https://www.hoydiariodelmagdalena.com.co/archivos/100793

[19] Véase, por ejemplo: Uprimny, R. (27 de febrero de 2012). ¿Sobra la Procuraduría? El Espectador. Recuperado de: https://www.elespectador.com/opinion/sobra-la-procuraduria-columna-329128, y Uprimny, R. (2013). La Procuraduría: ¿Innecesaria o peligrosa? DeJusticia. Recuperado de: https://www.dejusticia.org/la-procuraduria-innecesaria-o-peligrosa/

[20] Véase: Uprimny, R. (19 de enero de 2014). Más sobre la destitución de Petro. La Silla Vacía. Recuperado de: https://lasillavacia.com/elblogueo/blog/mas-sobre-la-destitucion-de-petro-46454 y Cuervo, J. (19 de septiembre de 2016). Razón Pública. Recuperado de:  https://razonpublica.com/que-hacer-con-la-procuraduria-lecciones-despues-de-ordonez/

[21] Gallón, G. (12 de diciembre de 2013) Al rescate de la Procuraduría. Comisión Colombiana de Juristas. Recuperado de: https://www.coljuristas.org/columnas_de_la_direccion/columna.php?id=105

[22] https://www.eltiempo.com/politica/transparencia-internacional-alerta-de-creciente-concentracion-del-poder-ejecutivo-en-colombia-535786; https://razonpublica.com/duque-controla-los-organismos-control/

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Charles H. Roberts

Charles H. Roberts es abogado y traductor.

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