El control social y la participación en Brasil

 

El sentido político del control social

En Brasil como en otros países de América Latina, el término “control social” se volvió más común que “social accountability o su equivalente etimológico “rendición de cuentas”, y adquirió un sentido más amplio, no sólo de fiscalización e incidencia en políticas públicas, sino también de su cogestión y formulación. La trayectoria de “control social” en la región vincula demandas de movimientos sociales y organizaciones populares y otros actores de la sociedad civil a las experiencias de innovación democrática de carácter participativo impulsadas por los gobiernos que, desde la primera mitad de los años 2000, definieron el “giro hacia la izquierda” en la región.

“Control social” denomina y connota políticamente programas como el de monitoreo comunitario del cultivo de la hoja de coca, impulsado por el gobierno de Evo Morales en Bolivia (Farthing y Ledebur 2015; Vélez y Ramos 2022), también la notable creación de un Cuarto Poder en la Constitución boliviana, definiéndolo como “control social del Estado” (Zuazo 2017). Además, connota las veedurías ciudadanas implantadas en Colombia y Ecuador―definidas como una modalidad para el ejercicio del “control social” (Gutiérrez Magaña y Cepeda Villarreal 2022)―, la implementación por ley del presupuesto participativo en los municipios de Perú o a la implantación de centenas de oidorías y la difusión de decenas de millares de consejos gestores de políticas públicas en Brasil, para mencionar tan sólo algunos ejemplos (Cunha Filho 2021; Gurza Lavalle y Barone 2015).

Nótese, el término emerge de la acción política de actores sociales y curiosamente invierte los sentidos negativos de dominación usualmente asociados al concepto “control social” en diversas tradiciones teóricas de las ciencias sociales. Tampoco corresponde satisfactoriamente a la idea de “social control”, aunque a menudo sea traducido así (Fox 2022: 53–58). De hecho, hay quien considere que la “expresión ‘control social’, [es] una de las expresiones más prevalentes en el vocabulario político brasileño” y observe que su “significado fue drásticamente alterado a lo largo de las últimas cuatro décadas” (Rich 2001: 35). Si en el contexto del corporativismo de Estado instaurado por Getulio Vargas (1930-1945; 1951-1954) el término refería al control de los actores sociales por el Estado, hoy tiene un significado inverso, “de control del Estado por la sociedad civil” (ibid.).

En Brasil, los usos del término “control social” crearon dos diferencias políticas en relación a la idea de accountability y a su equivalente etimológico “prestação de contas”. La primera, crítica, en oposición a las reformas del New Public Managment y a un uso eminentemente técnico, entendido por movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil como restrictivo. La segunda, afirmativa, como proyección de lo que se esperaba respecto a la participación social en los nuevos canales institucionales participativos en crecimiento y diversificación constante después de la Constitución de 1988, principalmente durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT).

En la gestión presidencial de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995–2002), accountability, entonces traducida a menudo también como “responsabilización”, estuvo en el centro de las reformas de modernización de la administración pública (Pinho y Sacramento 2009). Se trató de una comprensión gerencial de la accountability centrada en resultados y en el uso de la participación social como mecanismo para promover eficiencia administrativa. Las reformas fueron entendidas como parte de una “ofensiva neoliberal”, por lo que fueron combatidas por movimientos sociales y actores de la sociedad civil activos en el campo de la izquierda. Así, una carga negativa se aunó al cariz más técnico de la idea de responsabilización y rendición de cuentas, inscritas en un leguaje administrativo. Este campo, cuyos actores se movilizaron durante los años de la transición democrática, es precisamente el que impulsó demandas por la ampliación de la participación social en la administración durante el proceso de la Constituyente que selló la transición. A lo largo de la regulación de los preceptos de la Constitución de 1988 en materia de participación y de la creación e implantación de nuevos canales que con el tiempo serían conocidos como “instituciones participativas” (IPs), la idea de participación cambió y, en relación con las IPs, acabó ganando una nueva connotación bajo la idea de control social. Es decir, la participación en las IPs es o debería permitir el control social.

La trayectoria de esos cambios semánticos vincula la demanda por participación social a la idea de control social y le confiere un contenido ambicioso a la segunda. No se trata de una asociación “meramente semántica”, sino de una construcción política que corre paralela a y expresa procesos de reformas sectoriales amplias y de institucionalización de demandas de movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil que marcaron décadas de la historia del país (1988–2014) (Gurza Lavalle 2016; Gurza Lavalle et al. 2018). Así, el control social es parte de este proceso sostenido de institucionalización y definió la comprensión preponderante del propósito de la participación social institucionalizada. Sin duda, IPs realizan de forma desigual y diversa el control social, no sólo porque su eficacia varía dependiendo de la composición de las respectivas comunidades de políticas y de la fuerza de la sociedad civil en esas comunidades, sino también porque sus funciones difieren en virtud del sector y de la modalidad específica de IP. Sin embargo, la idea “control social” expresa las expectativas de lo que se espera de las IPs: fiscalización con dientes, cogestión, regulación de aspectos operativos e incidencia en la definición de directrices de las políticas. No todas las funciones al mismo tiempo o por la misma IP, pero en combinación y grado que las hacen superiores a la idea de participación social únicamente con función consultiva.

De la participación al control social de las políticas

Es posible esbozar a grandes trazos la trayectoria de esos cambios semánticos en tres momentos. Durante los años de la dictadura, la “participación-popular” no remitía a las elecciones ni a las instituciones del gobierno representativo, ni tampoco era liberal. “Participar” significaba, en estrecha conexión con la Teología de la Liberación [1], apostar por la agencia de las clases populares o, de acuerdo con los términos de la época, volver al pueblo actor de su propia historia. Además, la participación popular se inscribía en una perspectiva más amplia, preocupada por la construcción de una sociedad justa, sin explotación. En este contexto, “control social” aún es el que ejerce el Estado y los órganos de seguridad de la dictadura sobre la sociedad.

Durante la Asamblea Nacional Constituyente la participación, otrora popular, se volvió ciudadana. La “participación-social” encarnó la progresiva liberalización política y respondió al desafío de incorporar y adecuar el ideario participativo heredado de las dos décadas anteriores, de tono clasista, a las exigencias de un discurso público con registro universalizante, adecuado para incidir en la disputa de la nueva Constitución. Así, los actores comprometidos con la participación popular reelaboraron su discurso en términos de participación social, y el ideario participativo adquirió rasgos más abstractos, siendo consagrado en 1988 como derecho ciudadano. Disposiciones constitucionales consagraron ese derecho más allá del sufragio y de los mecanismos de democracia directa, asegurado la participación social en la formulación, monitoreo y evaluación de políticas sociales y de bienestar. El foco de la participación-social asumió en el contexto de la Constituyente el sentido de democratización del Estado, es decir, de funciones de la administración pública.

Finalmente, la reglamentación de los preceptos constitucionales en materia de participación creó experiencias institucionales para viabilizar la participación social en las políticas públicas. A lo largo de la segunda mitad de los años 1990 y en la década siguiente, la participación pasó a ser, cada vez más, “participación-en-espacios-participativos” y la democratización del Estado adquirió el sentido de control social sobre las políticas mediante esos espacios que años después recibirían el nombre de IPs.

Así, existieron motivos para marcar políticamente las diferencias en relación con la accountability (o con la “responsabilización”) de los años FHC. Además, equivalentes etimológicos como la “rendición de e cuentas” eran demasiado técnicos y pobres para expresar las expectativas del papel que se esperaba los actores desempeñarían en las nuevas instituciones de la participación, mismas que encarnaron una larga trayectoria de cambios semánticos y demandas por participación social efectivamente institucionalizada. El control social es, al mismo tiempo, expresión de esa trayectoria y término para expresar una comprensión exigente de sus posibilidades desde la perspectiva de los atores de la sociedad civil que se movilizaron para construirla. Veinticuatro años después de la promulgación de la Constitución, al final del tercer momento, “control social” fue constitucionalizado con la aprobación de la enmienda Constitucional No 71, 2012. [2]

Los ataques al control social y la resiliencia de las IPs

La IP que mejor expresa el sentido y alcance del control social son los consejos de políticas públicas, especialmente por su capilaridad territorial, presencia en los tres niveles de gobierno y funciones. [3] Los consejos son el modelo institucional más comúnmente adoptado en diferentes sectores de políticas para institucionalizar el principio de la participación social en las políticas públicas consagrado en la Constitución. Por regla general son instancias bipartitas con representación paritaria del gobierno y de la sociedad civil.  Comenzaron a difundirse durante los años del gobierno de derecha de Fernando Collor de Mello (1990-1992), se expandieron a la gran mayoría de los municipios del país (5570) en las políticas sociales durante las gestiones de centro de FHC y se diversificaron a más de 40 áreas de políticas durante los dos mandatos presidenciales de izquierda de Lula (2003–2010) (Gurza Lavalle y Barone 2015). Actualmente existen más de 60,000 consejos municipales, centenas de consejos estatales y decenas de consejos nacionales, los cuales ejercen en sus respectivas políticas funciones de definición normativa, fiscalización, y cogestión de políticas, así como de autoregulación y regulación de otras IPs (Gurza Lavalle et al. 2021).

Jair Bolsonaro declaró guerra al control social durante su campaña, es decir, a todas IPs y a los activistas, e inmediatamente después de electo tomó medidas con la finalidad de anularlo. Mediante un decreto presidencial (n° 9.759/2019) extinguió “todos los colegiados” con alguna modalidad de participación social en el nivel la administración pública federal (Bezerra et al., 2022). La Suprema Corte de Justicia suspendió los efectos del decreto por vicios formales: consejos creados por ley no pueden ser derogados por un decreto, acto normativo de inferior, y decretos deben tener objetos específicos y no formulaciones genéricas (“todos los colegiados”). En consecuencia, a lo largo de los cuatro años de su mandato, el gobierno Bolsonaro (2019–2022) editó numerosos decretos y múltiples actos administrativos para extinguir consejos específicos no creados en ley; y cuando se encontraban amparado por ley, para cambiarles las reglas de composición, convocación, periodicidad de reunión y funciones.

El balance final de esos años es elocuente y muestra la resiliencia del control social institucionalizado y sus limitaciones. Debido al diseño del federalismo, las decenas de millares de consejos municipales quedaron fuera del alance inmediato de las medidas de desmantelamiento del gobierno federal. En el caso de las IPs nacionales, objeto directo de la ofensiva, la investigación más exhaustiva producida hasta el momento encontró 103 colegiados, de los cuales, 34% llegaron al final de ese gobierno activos y sin ninguna alteración; 28% se mantuvieron activos, pero sufrieron alteraciones; 14% fueron revocados y 24% se encontraban inactivos durante esos años (Bezerra et al, en prensa). La inactividad de los últimos antecede al gobierno Bolsonaro y evidencia algo ya sabido: el funcionamiento del control social es desigual entre los diferentes sectores. Aun así, en condiciones francamente hostiles una parte de los consejos preservaron sus funciones y los más institucionalizados inclusive asumieron el papel de instancias de oposición ante la conducción desastrosa de políticas públicas por parte del gobierno federal, como en el caso del Conejos Nacional de Salud y de las medidas ante la pandemia de Covid 19 (Almeida 2020).

La revocación integral de los decretos que extinguieron o limitaron colegiado federales de control social se encuentra dentro de las primeras decisiones del nuevo gobierno Lula (2023–2026), cuatro días después de asumir la presidencia su tercer mandato.

 

Notas

[1] La Teología de la Liberación es una corriente teológica cristiana comprometida con la resolución de los problemas sociales, asumiendo una opción preferencial por los pobres. Tuvo una gran presencia en América Latina durante las décadas de 1960 y 1970. En Brasil, desempeñó un papel importante en la organización popular durante la dictadura, dando origen a las Comunidades Eclesiales de Base y a las pastorales.

[2] La enmienda instituyó el Sistema Nacional de Cultura.

[3] Los conejos son la experiencia que mejor expresa las posibilidades del control social en Brasil, pero son la única, otras experiencias relevantes con presencia amplia en el país son las conferencias nacionales de políticas públicas y los comités de cuencas hidrográficas.

 

Almeida, Débora Rezende de. 2020. “Resiliência institucional: para onde vai a participação nos Conselhos Nacionais de Saúde e dos Direitos da Mulher?” Caderno CRH 33: 1–24.

Bezerra, Carla de Paiva, Maira Rodrigues, y Wagner Romão. 2022. “Conselhos de Políticas Públicas no governo Bolsonaro: impacto do Decreto 9.759/2019 sobre a participação social.” En Participação e ativismo: entre retrocessos e resistências, editado por L. Tatagiba, D. Almeida, A. Gurza Lavalle, y M. K. Silva, 37–64.  Porto Alegre: Zouk.

Cunha Filho, Marcio. 2021. “Ouvidorias públicas no Brasil: Do controle contábil-financeiro ao controle social.” Blog Accountability Keywords. https://accountabilityresearch.org/ouvidorias-publicas-no-brasil-do-controle-contabil-financeiro-ao-controle-social/.

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Fox, Jonathan. 2022. “Accountability Keywords.” Accountability Research Center. Accountability Working Paper 11. https://accountabilityresearch.org/wp-content/uploads/2022/01/Working-Paper-11_Keywords_May-24.pdf.

Gurza Lavalle, A., E. Carlos, M. Dowbor, y J. Szwako, eds. 2018. Movimentos sociais e institucionalização: políticas sociais, raça e gênero no Brasil pós-transição. Rio de Janeiro: EDUERJ.

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Vélez, María A. y Beatriz Ramos. 2022. “¿Control Social o Regulación Disimulada?: Lecciones del Trópico de Cochabamba (Bolivia) para Colombia.” Blog Foco Económico. https://dev.focoeconomico.org/2022/10/25/control-social-o-regulacion-disimulada-lecciones-del-tropico-de-cochabamba-bolivia-para-colombia/.

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