De “la accountability” y la rendición de cuentas al “control democrático de lo público” en América Latina

English Version: From the Imported Term “Accountability” to Democratic Public Control in Latin America

1. Inicio del camino

La trayectoria de la adecuación del término “rendición de cuentas” partió en América Latina desde una triple posición. Primero, la importación por las comunidades académica y de organizaciones civiles que, en un principio, remitían directamente al término en inglés; buena parte de esta literatura y actores hacían una importación con poco esfuerzo de “traducción”, tanto en el concepto mismo, como en profundizar en las implicaciones para comunidades políticas latinoamericanas, con rasgos diferentes a los regímenes europeos y anglosajones de los cuales se retomaban las principales ideas.

Un segundo nodo del debate fueron tomadores de decisiones y expertos técnicos en las disciplinas del gobierno y la supervisión del qué hacer público (abogados, contadores, administradores públicos y auditores) también muy influidos educativa, laboral e ideológicamente por aquellos términos del debate desde el ‘Norte global’; en el plano regional, agencias técnicas como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), organismos multilaterales como el Banco Mundial, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o la Organización de Estados Americanos (OEA), o fundaciones (privadas y públicas) dedicadas a la cooperación internacional, fueron referencias claras del segundo nodo del debate.

Finalmente, el tercer nodo de la red correspondió a los centros de pensamiento (públicos, privados y sociales) que reformularon las nociones del discurso de profundización democrática que remitían a experiencias de participación (social o ciudadana) enfocadas en el control de los servidores públicos (electos o profesionales) y de las políticas públicas. Este tercer nodo articuló en la práctica conceptos locales y de movimientos sociales que más tarde formarían parte del acervo global del debate y repertorio para apropiaciones más críticas (Isunza 2012; Isunza y Gurza 2010, 2018). La pluralidad de sentidos de la noción “rendición de cuentas” producida en este periodo se explica por esta diversidad de los proyectos políticos de los actores y la superposición de narrativas en este campo semántico. Más que un problema de traducción entre lenguas, lo relevante radica en cómo un concepto como “rendición de cuentas” pasó a formar parte central en debates diversos, pero también en las narrativas de actores sociales y políticos, enlazando campos de significado tan diversos como: democratización, transparencia, buen gobierno, participación, responsabilización, lo público, lo estatal y lo no estatal.

En contraste con algunas sugerencias al principio de este debate, de que el concepto de “accountability” no tenía un equivalente en español, el término “rendición de cuentas” comunica el mismo concepto. La palabra se forma con “rendición”, originado en el latín reddere, el que “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias” significa “agradecer”, y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar.” Por otro lado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, “juntos, colectivamente”, más putare “valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar”. Por lo tanto, “rendición de cuentas” es la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo; de lo anterior se desprende que la rendición de cuentas tiene características colectivas de control-evaluación (Isunza 2006, 288).

Credito de imagen: Ricardo Sánchez Esteva and Alfredo David Hernández Hernández.

2. Ideas y adecuaciones en la alternancia

México y Latinoamérica hicieron suyo el debate sobre la responsabilización de los actores públicos desde dos formulaciones académicas muy precisas – Guillermo O’Donnell (1994, 1998) y  Andreas Schedler (1999); y a partir de ellas, se desdoblaron una diversidad muy amplia de ajustes e innovaciones. Directamente Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti tomaron estas referencias para ampliar el debate hacia lo que llamaron “social accountability” y refiriendo directamente a la diversidad de contextos de las sociedades latinoamericanas (2002). [1]

El debate en México retomó también las formas en que autores pensaron, por un lado, el papel de la ciudadanía activa en el control de lo público a partir de experiencias mexicanas (y otras sociedades del ‘Sur global’) y, por otro lado, recuperando la idea de someter al poder a la voluntad popular (Ackerman 2004; Cunill 2000; Fox 2002, 2007; y Isunza 2002). Desde la narrativa y crítica política del zapatismo con su máxima de “mandar obedeciendo”, hasta la versión burocratizada en que se convirtió la “contraloría social”, en México se multiplicaron los estudios, ensayos, publicaciones, pero también normativas en todos los ámbitos del poder público, que reclamaban esa visión de “que las autoridades rindan cuentas a la población”.

Este debate se encontró con dos procesos de innovación institucional que en México modificaron ampliamente la noción popular de los términos del debate sobre rendición de cuentas. En primer lugar, se definió e implementó un sistema de apertura a la información pública gubernamental y, en segundo lugar, se instituyó la obligación de comités de “contraloría social” en buena parte de los programas sociales del gobierno federal (Aziz e Isunza 2017).

Tres nudos problemáticos fueron definiéndose en el debate público y especializado de organizaciones (sociales y civiles) y tomadores de decisiones; nos referimos a un proceso en México que puede ubicarse entre los años 2000 y 2018, y que experimentó momentos de ampliación de oportunidades propias de la transición del régimen, para terminar con un escenario en el que la participación de actores sociales locales se volvió cada vez más irrelevante y el diálogo del poder público se enfocó a relativamente pocos actores técnicamente preparados y con mayores recursos (humanos, financieros y de relaciones).

El primer problema es el nivel de exigencia necesario para definir cuándo se estaba ante un auténtico ejercicio de “rendición de cuentas”: transparentar información pública o tener acceso a la misma, lograr explicaciones de gobernantes y representantes o contar con que el resultado de dichas explicaciones tuviera consecuencias, positivas o negativas, según el caso; popularmente, se remitía a la figura de si los mecanismos de rendición de cuentas “tenían o no dientes”, es decir, capacidad para ejercer un auténtico control democrático de lo público.

El segundo nudo problemático fue la manera en que los representantes sociales y civiles exigían cuentas y al mismo tiempo, debían rendir cuentas a sus representadas; en un país donde la privatización de lo público también implicó la elitización de la representación política de la sociedad y el incremento de la desigualdad en los canales de participación. En los primeros años de la transición en México se ampliaron oportunidades en varias áreas de política pública para el diálogo, la consulta y (en menos ocasiones) el control por parte de beneficiarios de programas sociales. Pero a partir de 2006, tanto por la polarización política como por la generalización de la violencia en buena parte del territorio, varios canales de participación fueron vaciados de efectividad (como el caso de la contraloría social) o tecnificados en una manera que dejaban de lado la representación social.

Finalmente, el tercer punto problemático fue reconocer la desconexión entre varios sofisticados mecanismos de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, un sistema nacional de órganos de fiscalización superior y de órganos anticorrupción, y la oferta gubernamental de canales acotadas de participación sin poder. Este régimen de controles no fue capaz de ejercer controles democráticos que protegieran al Estado y a la sociedad de la descomposición por corrupción y violencia en el que se sumió México, menos de una década después de experimentar la alternancia del año 2000. Este conjunto de instituciones fue útil a un régimen que hizo irrelevantes los intentos por controlar al poder de manera democrática, más allá de las elecciones. [2]

3. Rendición de cuentas en tiempos de transformación

Las elecciones mexicanas de julio de 2018, en la que el candidato presidencial Andrés Manuel López Obrador ganó por una amplia mayoría, soportado por una diversa alianza de actores sociales y políticos, rompieron con el sentido general de los grupos políticos que encabezaron la etapa de la alternancia en el poder federal en México desde el año 2000.[3] El trasfondo del cambio de rumbo de 2018 es también el reconocimiento de que los poderes fácticos y los poderes criminales definen lo público y lo privado de amplias capas de la población: así se explica la efectividad de la narrativa del candidato, y ahora gobernante López Obrador, contra la corrupción, contra la violencia y contra la impunidad.

Actualmente, la agenda de la rendición de cuentas en México está claramente en disputa. Sea expresa o de manera implícita, las nociones de lo que debería ser la “transparencia”, el “acceso a la información”, la “representación política” y, sobre todo, la “participación” (ciudadana, social) están en el centro del debate político nacional. Ningún actor político nacional relevante ha mostrado con claridad (narrativa y práctica) una noción articulada y coherente que implique estas nociones; hay ejemplos de mejoras y buenas prácticas en algunos áreas de política o dispositivos institucionales (e.g. comités de obras supervisadas socialmente o mesas de concertación), existen retrocesos y parálisis en otros casos, pero no se vislumbra aún una apuesta estratégica por modos de participación con consecuencias que amplíen la visión de la rendición de cuentas. Esta es la importancia de pensar que las experiencias suceden situadamente, en un ámbito concreto, pero que también debe pensarse sus varias aristas y las coyunturas, para pensar del concepto de rendición de cuentas como control democrático de lo público.

[1] En términos detallados de la relación entre rendición de cuentas y participación (social y ciudadana), en la literatura que enfocó casos del ‘Sur global’ para proponer nuevas definiciones, pueden mencionarse Goetz y Jenkins (2001) (“diagonal accountability”) e Isunza (2002) (“rendición de cuentas transversal”).

[2] Nuevas agendas como la desarrollada por la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), paradójicamente fueron instrumentalizadas por el corrupto y represor gobierno mexicano que, primero, acotó los temas y problemas junto con una reducida representación de organizaciones civiles, pero después sometió a esas socias a un proceso de acoso y espionaje que, cuando fue descubierto, las organizaciones civiles participantes suspendieron su participación en la AGA durante el sexenio de Peña Nieto.

[3] El llamado “Pacto por México” que apoyó entre 2012 y 2018 al presidente Peña Nieto del PRI, incluyó expresamente lo que había sido poco a poco construido: el retorno al poder de un pragmático y corrupto PRI con el apoyo de las dirigencias igualmente pragmáticas y corruptas del PAN y el PRD. La polarización del país y el sentido social generalizado de hartazgo explican el rotundo triunfo de López Obrador y su movimiento en diversos ámbitos del poder público en México.