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¿Cómo saber si las estrategias para promover la rendición de cuentas están dando frutos? Cuando los poderes establecidos responden a la voz ciudadana, ¿cómo distinguir si esas respuestas implican de hecho rendición de cuentas? Al fin y al cabo, las autoridades pueden limitarse a hacer promesas o a ofrecer concesiones materiales puntuales, sin llegar a una gobernanza comprometida con rendir cuentas. Además, ¿quién decide qué es lo que ‘cuenta’ como una respuesta significativa? Para quienes, desde la incidencia y la reforma de políticas, se esfuerzan por convencer a los gobiernos de escuchar a la ciudadanía, estas ambigüedades propias del mundo real plantean desafíos constantes.

Este blog desglosa algunos de los términos que utilizamos para describir cómo responden quienes detentan el poder a las iniciativas de rendición de cuentas. El objetivo es informar los esfuerzos prácticos para dar seguimiento a nuestros esfuerzos y saber si están funcionando.

Aquí el argumento principal es que las respuestas del gobierno frente a la voz y la acción de la sociedad civil pueden clasificarse en tres categorías superpuestas: respuesta, responsividad, y responsividad con rendición de cuentas. Las autoridades pueden prometer cambios—eso es una respuesta—pero podrían o no cumplir esas promesas. En cambio, cuando quienes detentan el poder cumplen efectivamente con sus compromisos en la práctica, eso constituye responsividad. Y cuando van aún más lejos y explican sus acciones (o su inacción) están ejerciendo un responsividad con rendición de cuentas.

 

Distinguir entre las respuestas de un gobierno y una gobernanza que responde

Supongamos que estamos analizando una campaña ciudadana para mejorar el acceso a medicamentos, agua o fertilizantes. Es posible que el gobierno responda a la voz y a la acción ciudadana cumpliendo algunas de esas demandas materiales. Sin embargo, esta podría ser una respuesta temporal y discrecional, sin garantías de coherencia futura ni explicabilidad.

Este tipo de respuesta corre el riesgo de que problemas similares se repitan en el futuro porque no hay cambios en las políticas ni en las prácticas para evitarlos. Estos escenarios de respuesta pueden parecer un triunfo político en el corto plazo, pero pueden revertirse fácilmente en el futuro, a discreción del gobierno.

Las respuestas discrecionales también dejan abierta la posibilidad de que ciertos funcionarios otorguen un trato preferencial a clientelas políticamente leales u otros grupos favorecidos. Esto significa, por ejemplo, que los grandes productores comerciales pueden acaparar los fertilizantes subsidiados (quienes a su vez podrían compartir las comisiones discretamente con funcionarios gubernamentales). Si un programa gubernamental de fertilizantes llega a los agricultores pobres, los funcionarios podrían exigir votos o sobornos a cambio. Por el contrario, los organismos que siguen las normas y escuchan respetuosamente a veedores independientes entregarían insumos a los pequeños agricultores que los necesitan, independientemente de su afiliación política o étnica. Mejor aún, las agencias que siguen las reglas también entregarían fertilizantes de verdad (sin relleno) en el momento adecuado: antes de la temporada de siembra y antes de las lluvias (siga el enlace para más información sobre este escenario en una campaña del movimiento campesino en México).

La cuestión es que, en un escenario de respuesta discrecional, la presión externa podría llevar a los burócratas corruptos o partidistas a entregar algunos de los medicamentos o fertilizantes que deberían, pero permanecen en el poder, listos para retractarse tan pronto disminuya la presión externa y la supervisión pública. En contraste, a veces el gobierno no cumple sus compromisos por diferentes razones, como cuando funcionarios bien intencionados se ven limitados por la debilidad de las instituciones, la insuficiencia de los recursos bajo su control o la falta de influencia política. Para actores externos, el reto está en averiguar por qué esas respuestas oficiales se quedan cortas, cuando el gobierno es un sistema opaco cuyo funcionamiento resulta inaccesible.

Para lograr cambios sistémicos, muchas veces no basta crear nuevas leyes o mejorar las políticas; los cambios sostenibles en las prácticas también pueden requerir reformas del sector público que se desarrollen detrás de escena. Por ejemplo, la voluntad política es necesaria, pero no suficiente, para garantizar que los gobiernos puedan suministrar suficientes fertilizantes a todos los agricultores que los necesitan, y hacerlo con suficiente antelación a la temporada de siembra. Las agencias también necesitan presupuestos y capacidad institucional para poder cumplir. Quienes realizan labores de incidencia pueden plantear ese argumento, especialmente si las y los defensores de derechos pueden sustentar sus llamados a la rendición de cuentas en evidencias que acrediten si la agencia cumplió o no con sus compromisos (véase, por ejemplo, la tercera sección de este documento).

En resumen:

 Las respuestas del gobierno pueden ser positivas o negativas. Tanto los defensores como los analistas de la transparencia, la participación y la rendición de cuentas tienden a buscar respuestas gubernamentales positivas a las campañas de acción ciudadana, pero también podríamos reconocer que las respuestas oficiales a la voz ciudadana pueden incluir respuestas no tan positivas. Algunos ejemplos incluyen:

• concesiones únicas, que podrían ser pequeñas o intangibles
• desviación de las demandas con promesas grandilocuentes que no se cumplen
• concesiones materiales que pueden ser tangibles pero que requieren subordinación política a cambio (por ejemplo, clientelismo)
• uso de concesiones selectivas para dividir a las organizaciones sociales
• represalias, sobornos o amenazas.

Las respuestas del gobierno pueden ser simultáneamente positivas y negativas. Diferentes actores gubernamentales pueden responder a la misma campaña de incidencia de maneras diferentes y a la vez posiblemente contradictorias. Por ejemplo, los funcionarios que participan en la mesa de negociación pueden carecer de influencia sobre otros funcionarios que influyen en los programas y los procesos de asignación presupuestaria que las campañas de incidencia quieren cambiar.

Responsividad implica que las autoridades cumplan a lo que han prometido. Si los actores gubernamentales responden a la voz ciudadana asumiendo compromisos que luego no cumplen, o que cumplen de manera muy limitada o sesgada, esas respuestas no califican como responsividad. Sin embargo, incluso las promesas incumplidas pueden resultar relevantes para futuras campañas de incidencia, en la medida en que al menos establecen un punto de referencia o una base para posteriores demandas de rendición de cuentas.

Las respuestas del gobierno pueden cambiar con el tiempo y seguir distintas caminos. El esfuerzo por distinguir entre respuesta y responsividad en la práctica se complica por la necesidad de considerar los cambios a lo largo del tiempo. Por ejemplo, los mismos pasos iniciales (promesas y acciones del gobierno) podrían llegar a reconocerse como el inicio de un camino hacia el cambio… o conducir a un callejón sin salida. A corto plazo, puede resultar difícil distinguir entre las dos posibilidades. Entre los principales indicadores del cumplimiento de responsividad en la práctica se encuentran:

• autoridades que cumplen sus promesas
• compromisos que se mantienen en el tiempo
• cambios en las políticas que institucionalizan la participación pública y la supervisión tanto por parte del gobierno como de la sociedad civil
• cambios en los presupuestos y en los sistemas de gestión interna que permitan la entrega de los recursos o derechos prometidos.

Los gestos orientados a generar confianza por parte de las autoridades, como las prácticas de colaboración significativas y el intercambio de información sobre políticas centradas en el usuario, también son pasos muy relevantes, tal vez necesarios, aunque no suficientes, para constituir un progreso tangible.

La diferencia entre las respuestas del gobierno y un gobierno que responde puede depender del peso político de los funcionarios reformistas dentro del propio gobierno. A primera vista, este enfoque en si las autoridades gubernamentales cumplen sus promesas podría parecer que depende demasiado de funcionarios individuales que pueden ir y venir, en contraste con el objetivo más amplio de lograr un cambio sistémico. Dicho esto, es necesario contar con personas aliadas que estén dispuestas a impulsar cambios desde dentro para que los gobiernos cumplan sus promesas de cambio. Para identificar posibles puntos de entrada para el cambio, ¿cómo podrían los defensores dar un mejor seguimiento a los altibajos en la influencia de quienes, desde dentro, promueven la responsividad de compromisos en la práctica? Estas personas son más importantes cuando toman medidas concretas que reducen los costes o los riesgos de la acción colectiva, empoderando así a los grupos externos que promueven el cambio. Estas ‘estrategias sándwich’ pueden desencadenar círculos virtuosos de empoderamiento mutuo entre defensores de derechos tanto dentro como fuera del Estado.  Consulte los estudios de casos y el análisis comparativo de estas raras pero importantes oportunidades aquí.

Para volver al panorama general, solo algunas respuestas gubernamentales merecen ser llamadas responsivas, donde las respuestas se mantienen y donde se cumplen las promesas de cambio, al menos hasta cierto punto.

Principales características dela responsividad del formulador de políticas incluyen:

• Construir confianza: patrones sostenidos de cumplimiento de compromisos.
• Escucha y reparto del poder: cambios inclusivos en los procesos de formulación de políticas que impliquen el reconocimiento de los actores sociales y de sus propuestas para la toma de decisiones en el sector público.
• Invertir a futuro: asignar recursos para fortalecer la capacidad gubernamental de entrega.
• Facilitar la acción colectiva: medidas concretas de las autoridades para reducir riesgos y costos.

Gobernanza responsiva y que rinde cuentas: explorando la intersección

¿Qué ‘cuenta’ como rendición de cuentas? La idea es ambigua, maleable y controvertida. Su comprensión varía mucho según las culturas e instituciones. Para algunos, la rendición de cuentas implica informar hacia arriba, a quienes detentan el poder, mientras que las personas defensoras de derechos se enfocan en exigir cuentas a las autoridades. La noción de frenos y contrapesos alude a una rendición de cuentas mutua y horizontal entre instituciones. Algunas iniciativas de rendición de cuentas se dirigen a individuos, mientras que otras se enfocan en instituciones. Dicho esto, un hilo común que conecta las diversas interpretaciones es que la rendición de cuentas implica que los responsables de la toma de decisiones tengan que explicar sus acciones: la explicabilidad.

La idea de responsividad parecería implicar rendición de cuentas. Esto resulta intuitivo; sin duda, los conceptos se superponen. Sin embargo, la distinción clave entre ambos es que responsividad puede darse a discreción de quienes están en el poder, en lugar de ser una obligación institucional. Además, los cambios en las políticas pueden ser responsiva sin que necesariamente exista obligación de explicarse ante el público. La idea de una responsividad que rinda cuentas sugiere que quienes detentan el poder responden a la voz ciudadana con explicaciones y, posiblemente, afrontando consecuencias. Por eso, la figura 1 representa responsividad con rendición de cuentas como un subconjunto de la responsividad.