Balance del nuevo programa de denunciantes del gobierno mexicano

English version: Taking stock of the Mexican Government’s Rebranded Whistleblower Program

 

La reforma constitucional en materia de combate a la corrupción de 2015 en México trajo consigo la toma de decisiones públicas hacia la previsión de un marco jurídico completo y suficiente para la denuncia de actos de corrupción y de protección de denunciantes. Según datos oficiales, en México se denuncian solamente 1 de cada 100 hechos de corrupción y apenas algunas de esas denuncias se consideran procedentes o acaso se investigan. Por ello, las acciones del gobierno para promover la denuncia y asegurar la protección de las personas que reportan, han visibilizado el rol de los denunciantes internos y externos. A grado tal que se ha acuñado el término de “alertador” –que aunque es diferente al concepto de “denunciante”, datos oficiales no aclaran la diferencia entre uno y otro– para aparentemente dejar de lado la carta estigmatizante que el o la “denunciante” han tenido en la sociedad mexicana. Sin embargo, este proyecto ha quedado solamente como un intento frente a la falta de voluntad política para promover un cambio real.

¿Qué herramientas tienen los y las denunciantes de actos de corrupción?

El papel de los y las denunciantes en una sociedad democrática es trascendente. El involucramiento ciudadano para denunciar irregularidades fomenta la rendición de cuentas, fortalece el ejercicio de la libertad de expresión, promueve la participación ciudadana en asuntos públicos y permite la exigibilidad y defensa de los derechos de las personas. En un importante número de casos, son las y los denunciantes quienes proporcionan la información necesaria para que las autoridades inicien las investigaciones relacionadas con actos indebidos y quienes allegan a la autoridad de indicios o pruebas indirectas de hechos de corrupción. En el mejor de los casos, son esas personas quienes aportan pruebas directas para acreditar una falta imputable a un servidor público o a un particular. Los denunciantes, término que históricamente ha sido acuñado en México para esas personas y que ahora tendría una nueva especie con la introducción de la figura de los “alertadores”, son pilar de un sistema efectivo de responsabilidades de las personas que ejercen o se relacionan con funciones del Estado.

En México se han establecido medios y mecanismos en la vía penal y en la administrativa para denunciar actos indebidos de sujetos obligados –generalmente servidores públicos–. En la vía administrativa, el gobierno federal ha habilitado dos sistemas paralelos operados por la Secretaría de la Función Pública o “SFP” –dependiente del presidente de México–: (i) el Sistema Integral de Denuncias Ciudadanas de la Corrupción (“SIDEC”), y más recientemente; (ii) la plataforma de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción. Me centraré en esta última, dada la adición que la administración ha hecho del concepto de “alertador”, aunque es importante decir que ambas plataformas tienen el objeto de que personas reporten hechos de corrupción. 

Hacia la redefinición del “denunciante” de actos de corrupción 

Anteriormente, el SIDEC era la única plataforma electrónica de la administración pública federal que permitía recibir denuncias en contra de servidores públicos por la posible comisión de actos de corrupción. El parteaguas fue el 24 de julio de 2019 con la llegada de la plataforma electrónica de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción administrada, según se ha dicho, por la SFP.

Con la nueva plataforma la SFP acuñó, mediante un acuerdo de carácter interno, el concepto de “alertador” –anteriormente, solamente existía el concepto de “denunciante” para referirse a las personas que denuncian actos de corrupción–, y lo definió como la persona física que presenta una comunicación previa al inicio de un procedimiento administrativo y proporciona información sobre actos indebidos imputables a servidores públicos.

La figura del “alertador” es un concepto de gran novedad internacional, aunque a la fecha no existen documentos o informes oficiales que aclaren cuál era la intención o el objetivo del gobierno al crear el término del “alertador” y diferenciarlo del “denunciante”, si acaso esa era la intención.

Desde la perspectiva de algunas organizaciones civiles, el término “denunciante” está acotado a ciertos marcos normativos y sistemas, como el SIDEC, y a actos, como las faltas administrativas graves –es decir, que el ámbito de aplicación se centra en la Ley General de Responsabilidades Administrativas–. En cambio, el término de “alertadores” permite el señalamiento de otro tipo de irregularidades y que por la simple alerta se detonen medidas de protección.

La mencionada plataforma de alertadores reguló los derechos propios de un o una denunciante en atención a estándares internacionales, previó medidas de protección en su beneficio como la atención psicológica, asistencia legal, reubicación de puesto y en general aquellas que permitan que el alertador no sea sancionado ni reciba represalia alguna –todo lo cual es también novedoso, incluso desde una perspectiva internacional, porque en México no se preveían ese tipo de medidas para denunciantes de actos de corrupción en la vía administrativa, ni aún en el sistema denominado como SIDEC–. Además, la plataforma reconoció la figura del anonimato prevista desde 2017 en la Ley General de Responsabilidad Administrativas –aunque también existe la posibilidad de que el alertador presente su reporte identificándose y solicitando la confidencialidad de su identidad y de la información que presenta–, configuró un sistema de no rastreabilidad digital y consideró grados de riesgo de alertadores –aunque ello únicamente se previó para la determinación de las medidas de protección que puedan otorgarse–8, entre otras cuestiones.

Aunque no existe claridad en México sobre las diferencias entre la figura del “denunciante” y la del “alertador”, la nueva plataforma la administración pública redefinió los conceptos de denuncia conocidos hasta 2019[1]. Le dio a la persona “alertadora” una nueva plataforma y publicó lineamientos secundarios encaminados a definir la operación del sistema de ciudadanos alertadores y la forma en que pueden pedirse e implementarse las medidas de protección que prevé. Quizá el gobierno pretendió asegurar que el concepto de “alertador” le diera un aire fresco a la denuncia y eliminara la sombra de la palabra “denunciante”. Quizá también pretendió aminorar las causas sistémicas que incitan miedo a las personas denunciantes y promover progresivamente la disminución del uso del SIDEC, omiso en la previsión de medidas de protección en beneficio de una persona denunciante.

En todo este esfuerzo narrado, la sociedad civil ha tenido una incidencia muy relevante. Para la conformación del nuevo sistema de alertadores, organizaciones civiles como Artículo 19, Poder, R3D y Fundar, trabajaron conjuntamente con la SFP en la redacción de un proyecto de iniciativa de ley general para regular la definición, derechos y alcance de los alertadores a nivel nacional y de manera integral –que además de actos de corrupción, puedan reportar violaciones a derechos humanos, faltas medioambientales y actos de violencia de género–, así como un sistema de protección contra represalias y, en general, un sistema integral de alertas que reconozca entre sus ejes la libertad de expresión, el derecho a la información, la participación ciudadana, el derecho a la verdad y la inter-institucionalidad en la atención y trámite de las mencionadas alertas. A la fecha ese proyecto de iniciativa –que no es público– ha quedado paralizado dentro de la SFP.

Situación actual de los “alertadores”

El futuro de la novedosa plataforma aún no es alentador, a pesar de que los números oficiales muestren su uso. En el transcurso de sus primeros tres meses la plataforma recibió 2,488 alertas, aunque dentro del año después de esa última fecha –es decir, de septiembre de 2020 a septiembre de 2021– recibió 874 alertas, de las cuales únicamente 47 se investigaron. Ello puede deberse a que en junio de 2020 se redujeron considerablemente las conductas tipificadas como faltas administrativas, que pueden ser denunciadas a través de la plataforma de alertadores, otro defecto del que se acusa a este sistema.

Es decir, que mientras que al inicio de operaciones de la plataforma –24 de julio de 2019– se permitía que el alertador presentara reportes relacionados con presuntos actos graves de corrupción –léase cohecho, peculado, desvío de recursos, utilización indebida de información, abuso de funciones, actuación bajo conflicto de interés, contratación indebida, enriquecimiento oculto, ocultamiento de conflicto de interés, simulación de actos jurídicos, tráfico de influencias, encubrimiento, desacato, nepotismo, obstrucción de la justicia, omisión de entero de cuotas– así como con violaciones a derechos humanos, hostigamiento y acoso sexual, a partir de junio de 2020 las personas alertadoras solamente pueden hacer del conocimiento de la Administración hechos relacionados con el cohecho, el peculado y el desvío de recursos públicos. Así, en ese universo restringido de conductas, de las 47 alertas que sí fueron investigadas, según se ha dicho en el párrafo anterior, 16 fueron sobre desvío de recursos públicos, 16 sobre cohecho, 9 sobre abuso de funciones y 6 sobre peculado.

Por su parte, en respuesta a una solicitud de información hecha exprofeso para la redacción de este artículo, la SFP señaló que en el periodo del 1° de enero de 2019 al 28 de febrero de 2022, se recibieron 3,545 alertas a través de la plataforma de alertadores –856 por cohecho, 110 por peculado y 844 por desvío de recursos públicos–. Para que se analice la dimensión de la plataforma de alertadores versus el SIDEC, la misma autoridad ha informado que en el periodo antes señalado, se recibieron 222,174 denuncias a través del SIDEC.

Por lo que hace a la protección de alertadores, en los tres primeros meses de operación del sistema se recibieron dos solicitudes de medidas de protección, mientras que para el 2021 se habían implementado apenas trece medidas de protección. Por su parte, de enero de 2021 a febrero de 2022 se han implementado medidas de protección en solamente cuatro casos –lo que se conoce gracias a la respuesta a la solicitud de información antes referida–.

Aunque es positivo que se hubiera emitido un protocolo de protección para alertadores, que define acciones oficiales y métodos de actuación por parte de autoridades, es indispensable que previo a iniciar el proceso de alerta la persona interesada sepa con precisión que tiene el derecho a pedir medidas, cuáles son y que pueda pedirlas en su primer contacto con la autoridad –SFP, quien además es la autoridad que evalúa el riesgo, investiga e implementa las medidas de protección–, lo cual aún no está disponible o no es posible en la plataforma electrónica referida.

Áreas de oportunidad hacia la consolidación del “alertador”

Los esfuerzos de la administración pública por acuñar el concepto de “alertador” y regular una vía específica para sus alertas y medidas de protección específicas son los primeros pasos hacia la consolidación de un novedoso sistema de reporte o denuncia que reconfigure el contexto y entendimiento que se tiene de los denunciantes o alertadores en México.

Para lograrlo, además de aclarar las diferencias entre uno y otro concepto –relevante para que la persona que pretende denunciar o alertar valore y elija las protecciones o derechos procesales a los que puede sujetarse– y de observar los estándares internacionales en esta materia, el Estado debe tomar en cuenta los retos y desafíos que han dejado los mecanismos de protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas. 

Además, la elaboración de un marco legal específico para establecer a nivel legal los derechos de los denunciantes y alertadores –que por lo tanto no se reduzca a lineamientos internos de una Secretaría de Estado–, debe contemplar compromisos institucionales para el combate a la corrupción, entre los que destaque su protección legal y acompañamiento. Ello es de suma relevancia en la lucha contra la corrupción en México.

Además, aunque no resuelve todas las problemáticas visibles, una Ley General de Alertadores y Denunciantes es necesaria para la consolidación y visibilización del concepto de “alertadores” así como para lograr la exigibilidad de las medidas de protección. Esa legislación debiera ser el resultado de una colaboración activa con organizaciones civiles, sector privado y colectivos ciudadanos que han experimentado las dificultades de ser denunciante en México.